1. Introducción

Recientemente, el 27 de septiembre del 2023, se cumplieron 5 años desde que se firmó, en la sede de las Naciones Unidas, en Nueva York, el Acuerdo de Escazú por parte de Costa Rica.

Pese a la nula publicidad observada este 27 de septiembre, en los principales medios de prensa costarricenses, y el olvido en el que pareciera haber caído el Acuerdo de Escazú para algunos sectores sociales, resulta importante destacar que este innovador acuerdo regional fue adoptado en Costa Rica el 4 de marzo del 2018, poniendo fin a negociaciones que duraron exactamente 5 años, 7 meses y 7 días. Su nombre oficial completo es ''Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe''.

2. Un proceso iniciado en el 2012

Se considera que fue una declaración conjunta de julio del 2012, suscrita por Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay, la que constituyó el punto inicial del proceso de negociación que culminaría en marzo del 2018.

Lo cual, en el caso de Costa Rica, evidencia un compromiso iniciado desde la administración correspondiente al período 2010-2014. Un detalle que ignoran, convenientemente, algunos sectores políticos adversarios del Acuerdo de Escazú, con base en lo que denominan ''argumentos''.

Cabe precisar que, pese a haber sido adoptado en Costa Rica el 4 de marzo del 2018, desde la perspectiva del derecho internacional público, la vida jurídica del Acuerdo de Escazú como instrumento internacional se inició en el momento en el que fue oficialmente abierto a la firma, por parte de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Naciones Unidas, órgano que funge como depositario de este tratado.

Para este efecto, se convocó el 27 de septiembre del 2018 a una ceremonia oficial en Nueva York, siguiendo el protocolo formal previsto en Naciones Unidas, en la que participaron varios Estados. Costa Rica fue uno de los primeros Estados en depositar su firma en Nueva York el mismo 27 de setiembre, juntamente con Antigua y Barbuda, Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala, Guyana, Haití, México, Panamá, Perú, República Dominicana, Santa Lucía y Uruguay.

3. Escazú: un nuevo año de vida que inicia

El texto integral del instrumento, que ha proyectado al mundo el nombre indígena de este cantón josefino costarricense se encuentra disponible en el sitio de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL): su lectura previa permite ponderar mucho mejor los supuestos ''argumentos'' en su contra, expuestos por diversos sectores políticos y económicos en América Latina.

A la fecha del 27 de septiembre del 2023, según el tablero oficial de Naciones Unidas sobre las firmas y ratificaciones obtenidas, se contabilizan 24 firmas y 15 ratificaciones. Tratándose de 33 Estados llamados a ser Estados Parte, estas cifras son muy halagadoras, al reunirse tantas ratificaciones en tan poco tiempo.

4. Sobre algunas firmas que no se registran

En relación con la firma como tal, hay que recordar que, desde la perspectiva del derecho internacional público, la firma constituye una etapa formal previa, sin la cual no se puede iniciar el proceso de ratificación de un tratado internacional. Sin la firma por parte del Poder Ejecutivo, las organizaciones no gubernamentales, los sectores académicos, los gremios profesionales y los partidos políticos no pueden articular una campaña de ratificación en el seno del Poder Legislativo.

Con respecto al Acuerdo de Escazú, al momento de redactar estas líneas, permanecen ausentes en la columna de Estados firmantes varios países de América Latina, en particular Cuba, El Salvador, Honduras y Venezuela, así como Bahamas, Barbados, Dominica, Surinam y Trinidad y Tobago.

Tuvimos la oportunidad, en su momento, de hacer ver la profunda inconsistencia de Chile ante la comunidad internacional ello, debido a haber sido, juntamente con Costa Rica, el principal promotor durante la fase de negociación de este instrumento, durante el período 2014-2018. Como se recordará, días después de la adopción en Costa Rica de este instrumento, en marzo del 2018, Chile procedió al acto oficial de traspaso de poderes con nuevas autoridades, que se mantuvieron, hasta el 2022, distantes con este texto. El comunicado conjunto de Chile y Costa Rica del 7 de junio del 2018 puede considerarse como el último gesto oficial de Chile, en favor del Acuerdo de Escazú, de la administración 2018-2022.

El resultado de las elecciones celebradas en Chile a finales del 2021 auguraba un pronto regreso de dicho país al proceso de Escazú. Es así como el instrumento de adhesión de Chile fue depositado en Nueva York el 13 de junio del 2022, cerrando así, el lamentable paréntesis que ha significado para este país la administración del presidente Sebastián Piñera, en materia de ambiente y derechos humanos.

5. La situación particular del Acuerdo de Escazú en Costa Rica

Fue en febrero del 2019 que inició formalmente el trámite del expediente 21.245 en la Asamblea Legislativa, de cara a la aprobación del Acuerdo de Escazú.

Pese al hecho que Costa Rica fue el Estado anfitrión de la ronda final de negociaciones que le dio el nombre de Escazú a este acuerdo, Costa Rica no ha depositado aún su instrumento de ratificación en las Naciones Unidas. Se trata de una desconcertante ausencia, que afecta gravemente la imagen exterior del país, que, históricamente se ha basado en la defensa de los derechos humanos y la protección del ambiente.

Resulta de interés precisar que el texto fue aprobado en primer debate por la Asamblea Legislativa el 13 de febrero del 2020, con un contundente resultado, de 44 votos a favor y ninguno en contra, y enviado, posteriormente, para consulta preceptiva al juez constitucional.

En un primer momento, la Sala Constitucional detectó un vicio en la tramitación de este instrumento (véase Resolución 06134-2020 con fecha del 24/03/2020). En un segundo momento, declaró ''inevacuable la consulta legislativa preceptiva'' (según se lee en la Resolución 015523-20 con fecha del 18/08/2020).

Nótese que, en el primer voto de la Sala Constitucional, una magistrada consideró útil y oportuno señalar que, más allá del error detectado en la tramitación del Acuerdo de Escazú, el texto contiene -según ella- disposiciones que son contrarias a la Constitución Política. En realidad, la revisión de los criterios expuestos por esta magistrada evidencia su profundo desconocimiento en relación con algunos principios -muy básicos- del derecho ambiental vigentes.

En un artículo de la publicación especializada costarricense Ojo al Clima, de abril del 2021, sobre los alcances del Acuerdo de Escazú y las contradicciones, malinterpretaciones y fantasías creadas por algunos, en relación con su contenido, se lee algo muy llamativo -que ameritaría aclaraciones por parte de la precitada magistrada- que describe la negociadora del Acuerdo de Escazú por parte de Costa Rica, la exviceministra de Ambiente costarricense, Patricia Madrigal Cordero:

Además de la mencionada magistrada constitucional, es muy posible que el Acuerdo de Escazú no sea bien percibido por otros integrantes de la Sala Constitucional. Como bien se sabe, este acuerdo viene a precisar en un instrumento vinculante, el alcance contenido en el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992. Este principio consagra internacionalmente la participación pública en materia ambiental. Su lectura denota cuán lejos estamos aún de materializarlo de manera efectiva.

En febrero del 2017, la misma Sala Constitucional optó por una significativa regresión, con respecto a su jurisprudencia anterior, al considerar en su voto 1163-2017, relacionado al polémico acueducto Coco-Ocotal, en Sardinal, que la participación ciudadana, en materia ambiental… ya no es un derecho humano.

Llegar a semejante retroceso jurisprudencial en materia ambiental, se ''logra'' modificando, desde las instancias políticas correspondientes, la composición de la Sala Constitucional. Sobre este punto preciso, no está de más traer a colación el hecho que, en noviembre del 2012, el magistrado Fernando Cruz Castro fue objeto de una burda maniobra política, bajo el pretexto que es un magistrado que ''no favorece un clima de negocios''. Esta expresión provino del jefe de la bancada del Partido Liberación Nacional (PLN), para justificar, en noviembre del 2012, la propuesta tendiente a evitar su reelección en la Sala Constitucional. La ocurrente iniciativa, que logró el respaldo de 38 diputados que votaron a favor, no fructificó…, pero sí permitió evidenciar a algunos sectores cuyo silencio y reserva los delató ante la opinión pública.

6. Costa Rica, un promotor ausente entre los Estados Parte

Al cumplirse 5 años desde que se firmó el Acuerdo de Escazú en la sede de las Naciones Unidas, la falta de ratificación por parte de Costa Rica no debería entenderse como un problema nacional, únicamente. Si bien, la paralización del proceso de aprobación podría considerarse como una sutil maniobra de algunos sectores y sus fichas políticas, empecinados en retrasar o en entorpecer el trámite de ratificación en Costa Rica, esta ausencia causa un efecto sumamente grave, que trasciende las fronteras del territorio costarricense.

Al tratarse del principal promotor de este acuerdo con Chile hasta marzo del 2018, esta falta de ratificación coloca a las autoridades costarricenses en una situación un tanto ambigua en la región centroamericana, así como en el plano internacional, al haber ya, Panamá y Nicaragua, sus dos vecinos inmediatos, ratificado dicho instrumento.

En el caso del Acuerdo de Escazú, la ausencia de ratificación por parte de Costa Rica está enviando una señal sumamente riesgosa para dicho acuerdo, en particular para algunos sectores económicos y políticos situados en otras latitudes de América Latina y del Caribe, firmemente opuestos a toda consolidación de los derechos de quienes defienden el ambiente.

No cabe duda de que el Acuerdo de Escazú cuenta con muchos opositores, que lo perciben como una seria amenaza. A tal punto que, para estos sectores que buscan polarizar la discusión, la simple firma del texto, por parte de un Estado, debe, en sí, ya ser combatida.

7. Una reciente arremetida del sector agroexportador costarricense: un detalle, y varias preguntas

Como fue indicado anteriormente, entre los 15 Estados Parte al Acuerdo de Escazú figuran Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay, cuyas economías, en lo más mínimo, se han visto afectadas después de aprobar el Acuerdo de Escazú.

La precipitada afirmación y la lista de Estados mencionada en el párrafo anterior cobran ambos, mayor interés cuando se lee, en una carta enviada en febrero del 2022 por 9 cámaras empresariales ligadas al sector agroexportador costarricense (incluidas las de la piña y del banano), que ''dicho Acuerdo contiene vicios de inconstitucionalidad, imprecisiones y desaciertos de fondo altamente riesgosos para la estabilidad del sector productivo''. Estas mismas cámaras concluyen su misiva, dirigida a los integrantes de la Asamblea Legislativa, solicitando que ''se proceda con el rechazo del proyecto 21.245, ante los riesgos que representa para la competitividad del sector privado y por resultar altamente inoportuno para el país''.

Para que estas cámaras puedan ilustrarnos sobre los supuestos ''argumentos'' sobre los que se basan para llegar a semejantes conclusiones, es pertinente plantearles las siguientes preguntas, no sin antes realizar una muy breve precisión inicial de un profesor de derecho internacional público, como el autor del presente artículo. Las comillas usadas en la frase anterior responden al hecho de que, pese a varios intentos, los asesores legales invitados a debatir estos supuestos ''argumentos'' con especialistas en derecho ambiental y en materia de derechos humanos, se han negado a hacerlo.

Figura 1
Manifestación contra el Ministerio de Salud (con la presencia de la ministra de Salud María Luisa Ávila), el 21 de agosto del 2008, por el intento (algo original) de las autoridades de salud de legalizar el bromacil en el agua potable de varias comunidades afectadas por la insensata expansión de la piña de exportación MD2 (o ''Sweet Gold'') en la región de Siquirres. En el 2011, las autoridades sanitarias rehuyeron de un debate público en la misma UCR. En el 2017, el Decreto Ejecutivo 40423 prohibió finalmente el uso de bromacil en Costa Rica. Esta foto pertenece a los archivos del autor, quien presenció con otros académicos y activistas, tan peculiar episodio.

En efecto, tan pronto fue conocido el comunicado de una influyente cámara empresarial en contra del Acuerdo de Escazú, en abril del 2021, se invitó a sus representantes legales a un debate público virtual, al que prefirieron no asistir. Se trataba del programa de amplia audiencia como Café para Tres auspiciado por el medio digital Delfino.cr. Luego, en mayo del 2021, un segundo intento desde la Universidad de Costa Rica (UCR) confirmó la renuencia al debate antes señalado. En junio del 2021, fue desde el Colegio de Biólogos de Costa Rica que se confirmó, por tercera vez consecutiva en tres meses, que rehuir el debate es, para algunos, la manera acordada para defender sus supuestos ''argumentos''.

Para quien suscribe las presentes reflexiones, un detalle de importancia requiere mención: el Acuerdo de Escazú es exactamente el mismo para todos los Estados que lo aprueban. A diferencia de otros instrumentos internacionales de las Naciones Unidas, dicho acuerdo no permite, en ninguna circunstancia (Artículo 23), que un Estado haga reserva alguna a su contenido. Siendo un mismo texto para todos los Estados, al establecer el mismo régimen de obligaciones jurídicas, sin ningún tipo de adaptación -que sí permiten las reservas-, surgen serias dudas, que se pueden plantear como interrogantes:

Sobre esta última pregunta, la cronología de las ratificaciones registra primero a Bolivia y a Uruguay (septiembre, 2019), Panamá y Nicaragua (marzo, 2020), Ecuador (mayo, 2020), así como Argentina y México (enero, 2021) y Chile (junio, 2022).

Finalmente, consideramos que estas cámaras debieran de hacerse la siguiente pregunta, dadas las tendencias observadas en el consumo mundial de las frutas tropicales: el consumidor del hemisferio norte, informado y dispuesto a pagar un poco más por una piña o un banano fair trade o etiquetados como comercio justo y equitativo, o comercio sostenible, ¿escogerá mejor una fruta que provenga de un Estado Parte al Acuerdo de Escazú o de uno que no lo es, en el que sus principales cámaras exportadoras de piña y banano adversan este tratado? ¿Creen estas cámaras costarricenses que las certificadoras internacionales sobre comercio sostenible no están informadas sobre la peligrosa tendencia observada en América Latina en relación con la eliminación física de defensores ambientales e intimidaciones, de todo tipo, que reciben las comunidades al alzar la voz, regulaciones ambientales en mano? ¿Consideran, tal vez, sus directivos que las asociaciones europeas sobre comercio justo y sostenible, así como los grandes bancos internacionales de inversión, se desinteresan por completo de las discusiones en torno al Acuerdo de Escazú en América Latina?

Para aportar una idea en relación con las consideraciones que estas últimas entidades internacionales tienen acerca de los alcances del Acuerdo de Escazú, nos permitimos remitir a los representantes legales y a sus directivos a una importante reunión que realizó la CEPAL en Costa Rica, el 8 de marzo del 2022, en conjunto con el Banco Mundial, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Europeo de Inversiones y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), titulada precisamente ''Los marcos de políticas socio ambientales para un ambiente seguro en las inversiones. Las oportunidades del Acuerdo de Escazú''. Podemos, incluso, referirlos a un comunicado de prensa de la CEPAL, a raíz de una importante reunión celebrada en San José el 8 de marzo del 2022, titulado ''Banca multilateral y OCDE consideran fundamental el Acuerdo de Escazú para generar un clima de inversiones sostenidas y sostenibles''.

Al respecto, se trata de un comunicado oficial de prensa sobre una actividad realizada en Costa Rica y que, extrañamente, no fue referenciado en ninguno de los principales medios de prensa costarricenses. Ni en el día en que fue divulgado este comunicado de prensa de la CEPAL ni en los días posteriores se encontró referencia alguna en dichos medios. Unos 10 días después del evento, el 18 de marzo, para ser exactos, fue el Semanario Universidad, de la UCR, el que editó una nota al respecto.

8. Escazú y la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental: el arte de amenazar con la vaina vacía

En cuanto al punto específico de la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental que tanto pareciera preocupar a algunas cámaras empresariales -así como a una magistrada de la Sala Constitucional de Costa Rica hasta hace poco-, se trata de un principio que ha recibido acogida en la legislación y en la jurisprudencia de tribunales costarricenses desde 1998: así se detalla, por parte de nuestro colega Mario Peña Chacón.

Cabe recordar que, el no aceptar el principio de la inversión de la carga en materia ambiental, apareció en la sentencia del 2011 que puso fin, en los tribunales costarricenses, a lo que se puede denominar el affaire ''Crucitas'', un escándalo ambiental que expuso, ante el mundo, la faz oscura de la ''Costa Rica Verde'' que tanto se publicita.

Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia confirmó, en todos sus extremos, la valiente decisión del Tribunal Contencioso Administrativo (TCA) del 2010, declarando ilegal el proyecto minero en Crucitas. Al revisar, con detalle, el amplio abanico de supuestos ''argumentos'' jurídicos presentados por la empresa minera canadiense Infinito Gold (sentencia 1469-2011 de la Sala Primera), se observa que la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental fue invocada por los abogados de la recurrente en su apelación. Como era de esperar, esta argumentación fue rechazada, sin mayor contemplación, por los integrantes de la Sala Primera, como se observa en los párrafos XIX y XX de la sentencia de la Sala Primera.

No está de más señalar que muchos de los que advirtieron acerca de una supuesta -y, claro está, totalmente errónea- ''inseguridad jurídica'' en Costa Rica, a raíz de la decisión del 2010 del TCA -y del supuesto riesgo de ver ahuyentada la inversión extranjera en Costa Rica-, coinciden con los que hoy adversan el Acuerdo de Escazú.

9. La profunda soledad del Poder Judicial costarricense en América Latina

Persiste en el tiempo otra insólita extrañeza específica a Costa Rica, muy pocamente comentada. De manera más precisa, se trata de un ''descubrimiento'' escuchado, que, a la fecha, no ha encontrado eco alguno en el resto de América Latina. En efecto, ningún otro Poder Judicial en los 15 Estados que ya han ratificado el Acuerdo de Escazú, como tampoco el Poder Judicial peruano, y mucho menos el chileno, ha sostenido un criterio similar al expuesto por la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia. Según ella, el inciso 5 del artículo 8 del Acuerdo de Escazú conllevaría un gasto adicional para el funcionamiento del Poder Judicial costarricense. El Acuerdo de Escazú, ¿obliga a un esfuerzo económico adicional para el presupuesto de la justicia en Costa Rica y, únicamente, en el caso de Costa Rica? Vaya innovación y esfuerzo de creatividad. Es de notar que este ''descubrimiento'' ha complicado innecesariamente la aprobación del Acuerdo de Escazú, al haber sido, luego, confirmado por 6 de los 7 integrantes de la Sala Constitucional. El magistrado Paul Rueda Leal fue el único en explicar muy bien, en su voto salvado, la lectura completamente errada hecha por la Corte Plena y, posteriormente, por sus 6 pares, dentro de la Sala Constitucional.

Como era previsible, este insólito ''descubrimiento'' ha sido totalmente omitido en las discusiones y en las consultas recientes realizadas en Chile en torno a su aprobación. Tratándose de un Estado en el que los argumentos más fantasiosos e insostenibles, los unos que los otros, salieron a relucir por parte de las mismas autoridades estatales -y ello hasta el 2022- y de sectores económicos afines, el ''descubrimiento'' del Poder Judicial costarricense debe considerarse, desde ya, como algo totalmente insólito en América Latina.

Es muy probable que con el transcurrir del tiempo, así como de nuevas ratificaciones del Acuerdo de Escazú por venir, como la de Colombia y tal vez también de Brasil, se acentúe la profunda soledad -en nuestra opinión, bastante insólita- del Poder Judicial de Costa Rica ante sus demás pares de América Latina y del Caribe.

10. A modo de conclusión

Más allá de los temores -infundados- que han logrado influir a los decisores políticos y a algunos magistrados constitucionales costarricenses, el Acuerdo de Escazú ha entrado en vigor el 22 de abril del 2021. Sus 15 Estados Parte se reunieron en abril del 2022 en Chile, en el marco de la Conferencia de Estados Parte (COP1). El sitio escogido se debe a que, en Chile se encuentra la sede principal de la CEPAL. La segunda COP tuvo lugar en Argentina, en abril del 2023, y la tercera COP volverá a Santiago de Chile en el 2024, evidenciándose, aún más, el total desinterés de las actuales autoridades costarricenses al respecto.

11. Agradecimientos

Se agradece a la revista, en especial al miembro del Consejo Editorial, el Dr. Luko Hilje Quirós, por las múltiples observaciones que ayudaron a mejorar la versión final del artículo.

12. Ética y conflicto de intereses

La persona autora declara que ha cumplido totalmente con todos los requisitos éticos y legales pertinentes, tanto durante el estudio como en la producción del manuscrito; que no hay conflictos de intereses de ningún tipo; si hubo fuentes financieras, estas se mencionan completa y claramente en la sección de agradecimientos; y que están totalmente de acuerdo con la versión final editada del artículo

13. Material de consulta

Fechas de Publicación