<span name="style_bold">Tendencias presupuestarias en el área de seguridad en México, 2006-2010</span>: <span name="style_bold">¿hacia la militarización del gasto público?</span>Resúmenes
En el presente ensayo se desarrolla un análisis sobre la tendencia presupuestaria que han tenido las instituciones militares y de seguridad pública en México, para determinar si debido a la guerra contra el narcotráfico emprendida por el presidente Felipe Calderón, los presupuestos federales han seguido una tendencia hacia la militarización. De igual forma se realiza un comparativo entre las dependencias militares y las instituciones encargadas del desarrollo económico y social, para determinar si debido a la campaña militar se debilitó el gasto social para privilegiar el gasto militar.
Presupuestos; Seguridad Pública; Gobierno; Militarización; México
In the present paper develops an analysis of budget trends that have taken the military and public security in Mexico, to determine if due to the war on drugs launched by President Felipe Calderon, federal budgets have tended to militarization. Likewise, a comparison is made between military agencies and institutions responsible for economic and social development, to determine if the military campaign due to weakened social spending to favor military spending.
Budgets; Public Security; Government; Militarization; México
Tendencias presupuestarias en el área de seguridad en México, 2006-2010 ¿hacia la militarización del gasto público?
Budgetary trends in the area of security in México, 2006-2010 ¿toward the militarization of the public expenditure?
Jorge Enrique Pérez Lara1*
Resumen
En el presente ensayo se desarrolla un análisis sobre la tendencia presupuestaria que han tenido las instituciones militares y de seguridad pública en México, para determinar si debido a la guerra contra el narcotráfico emprendida por el presidente Felipe Calderón, los presupuestos federales han seguido una tendencia hacia la militarización. De igual forma se realiza un comparativo entre las dependencias militares y las instituciones encargadas del desarrollo económico y social, para determinar si debido a la campaña militar se debilitó el gasto social para privilegiar el gasto militar.
Palabras clave: Presupuestos, Seguridad Pública, Gobierno, Militarización, México.
Abstract
In the present paper develops an analysis of budget trends that have taken the military and public security in Mexico, to determine if due to the war on drugs launched by President Felipe Calderon, federal budgets have tended to militarization. Likewise, a comparison is made between military agencies and institutions responsible for economic and social development, to determine if the military campaign due to weakened social spending to favor military spending.
Key Words: Budgets, Public Security, Government, Militarization, México.
Introducción
El tráfico de drogas ilegales se ha convertido en un flagelo para México y varios países sudamericanos, pues la ruta hacia el mayor consumidor del mundo atraviesa los territorios de diferentes países latinoamericanos, desde Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Centroamérica y finalmente México. La vecindad con los Estados Unidos de Norteamérica, originó la aparición de organizaciones criminales en México desde inicios del siglo XX. Estas organizaciones que en un principio eran relativamente pacíficas, fueron evolucionando con el paso de los años para convertirse en los violentos cárteles de la droga que actualmente aquejan a la región.
Según Pérez (2011) El fenómeno del crimen organizado creció de manera importante de los años setenta a la fecha, debido a factores políticos, económicos y sociales. En lo referente a los aspectos políticos que dieron pie al desarrollo de estas organizaciones, está la tolerancia de los gobernantes durante los años ochenta y parte de los noventa, lo cual facilitó su desarrollo y crecimiento. En los aspectos económicos, los precios de las drogas ilegales se dispararon a partir de 2001, pues después de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York, la frontera norteamericana fue resguardada por miles de elementos de la guardia nacional, y la patrulla fronteriza se fortaleció, lo que complicó de manera importante la entrada de las drogas a territorio Norteamericano, y esto incrementó los precios, y por consiguiente las ganancias que obtienen las organizaciones criminales se multiplicó.
El incremento de la seguridad en el lado norteamericano no debilitó a las organizaciones de traficantes, pues la droga siguió fluyendo hacia el país vecino, pero con el aumento constante de su precio, la capacidad financiera de las bandas delincuenciales se elevó. Por tanto, con las enormes ganancias de los cárteles, obtuvieron la capacidad financiera para adquirir arsenales que les proveían las armerías de los Estados Unidos, con lo cual su peligrosidad aumentó, pasando de sobornar a las autoridades, a un nivel más delicado en el que las organizaciones criminales sometieron a las autoridades civiles de varias regiones del país. Tomando en cuenta lo anterior, era imperioso que el Estado mexicano actuara para retomar el control de algunas zonas donde (en las que) el crimen organizado había sobrepasado las capacidades de las autoridades locales. Es por esto que se plantea conocer si con la guerra contra el narcotráfico emprendida por el presidente Felipe Calderón, se militarizaron las instituciones de seguridad pública y los presupuestos nacionales. En relación con esto, se buscará comprobar o descartar si durante el periodo analizado, se brindó una importancia financiera desmedida al sector militar, o si por el contrario, dicha tendencia de incremento del gasto fue una tendencia generalizada en toda la administración pública.
Obligaciones del Estado
El Estado se crea por voluntad de los hombres, al aceptar vivir en sociedad y ceder parte de sus derechos para someterse a una organización con un poder superior legítimamente establecido. Como lo menciona Hans Kelsen durante la argumentación de su base jurídica de la Teoría General del Estado: "El Estado puede ser denominado instituto político cuando y tanto su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio de la legítima coacción para el mantenimiento del orden" (Kelsen, 1989: 279). Es entendible que el Estado debe ser la suprema institución de una sociedad, puesto que será el encargado de mantener el orden en la misma, y para lograr lo anterior, éste se reservará el legítimo uso de la fuerza.
El Estado entonces, podrá utilizar legítimamente la fuerza pública para someter a quien transgreda cualquiera de las siguientes tres premisas: 1. Que se viole la soberanía nacional2 , 2. Que se atente contra el orden público y 3. Cuando se ponga en riesgo la seguridad de la población y sus propiedades. Tal como lo menciona Hobbes en su obra titulada Leviatán, en la cual hace referencia al uso de la coacción: "Los pactos que no descansan en la espada, no son más que palabras" (Hobbes, 2004:163). Es decir, aún cuando el Estado fue creado para mantener el orden y evitar la violencia, éste podrá hacer uso de la misma para mantener su supremacía, cuando sea necesario.
Según John Locke (2006) en su obra Ensayo sobre el Gobierno Civil mientras no se transgredan ninguna de las tres premisas anteriores, el Estado se encontrará impedido para utilizar la coacción física, pues la idea fundamental del pacto social postulado por los contractualistas, es que el ciudadano pase del estado de naturaleza, en el cual no existe orden ni justicia, hacia un estado civil, que procure la seguridad física y de las propiedades de los ciudadanos, pero en el momento es en que alguna de las premisas mencionadas sean violentadas por fuerzas externas o internas, el Estado tendrá no sólo la facultad, sino la obligación de usar la coacción para restablecer el orden. En caso de que no lo hiciera, el pacto social quedaría quebrantado, dejando en duda la legitimidad de origen del Estado mismo.
1. La lucha contra el narcotráfico en México
Según Luis Astorga (2001) uno de los mayores expertos en la temática en México, el Estado Mexicano tiene una larga historia de lucha contra el narcotráfico. La intervención militar en el combate contra el tráfico de drogas, data por lo menos desde 1938, cuando militares colaboraron en la erradicación de plantíos de marihuana en el estado de Chihuahua. Cerca de una década más tarde, se realizaron operaciones conjuntas entre la Procuraduría General de la República (PGR) y la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDEÑA), como la ocurrida en 1947, en la que con una importante cantidad de personal y recursos, se realizaron campañas de erradicación de plantíos en varios Estados del norte de la República.
Luis Astorga (2001) menciona que para los años setenta se desarrolló la estrategia integral de combate contra el tráfico de drogas denominada "Operación Cóndor", la cual movilizó más de 10,000 efectivos militares en las entidades con mayor presencia del narcotráfico como Sinaloa, Durango, Sonora y Chihuahua .
No obstante, es con el expresidente Vicente Fox, cuando se comienza a implementar una política centrada en la desmilitarización de la seguridad pública, con la creación de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) en el año 2003, con el fin de combatir delitos del ámbito federal como el secuestro, asaltos en carreteras, tráfico de personas y de drogas ilegales. "La estrategia de seguridad durante el sexenio fue dual, centrada en dos principios: el primero indicaba, que la delincuencia organizada era una amenaza para la seguridad nacional y el segundo, que las fuerzas armadas serían necesarias para su combate" (Aguiar, 2006: 117).
Además, es importante mencionar que con la creación de Secretaría de Seguridad Pública federal, se impulsó a la Policía Federal Preventiva, con el fin de generar un cuerpo civil capaz de hacer frente a los retos en materia de seguridad que el país enfrentaba, pero este primer esfuerzo quedó minimizado, pues los escasos recursos fiscales y el reducido número de elementos impidieron que la corporación adquiriera un papel importante en el combate contra la delincuencia organizada, por lo que la presencia militar siguió dominando.
Del mismo modo, con el arribo de Felipe Calderón al poder, se continuó con la estrategia emprendida por su antecesor de fortalecer las instituciones civiles de seguridad; al mismo tiempo que se auxiliaría de las fuerzas armadas para reforzar las acciones de seguridad pública, especialmente en el combate contra el narcotráfico. Así pues, una de las primeras acciones que emprendió el titular del ejecutivo federal, fue el despliegue de más efectivos militares en diferentes regiones del país que tenían problemas con el narcotráfico.
A su vez, al despliegue de tropas se le hizo acompañar de una campaña propagandística, en la cual se hacía notar las acciones contundentes que estaba tomando el presidente para salvaguardar la seguridad de los ciudadanos; diariamente se transmitían en los noticieros, cápsulas informativas de cómo los militares llegaban a los lugares con problemas de seguridad. Esta campaña propagandística tenía el claro propósito de formar de la seguridad el tema prioritario del sexenio, pues el presidente procedía de una elección cuestionada por el candidato que había quedado en segundo lugar, lo cual lo colocaba en una situación difícil al tomar el mando del país, por lo que la estrategia de seguridad fue una forma de ganarse el favor de los ciudadanos que no confiaban en que él había ganado las elecciones.
Por tanto, la manera en que el presidente tomó como enemigo emblemático al narcotráfico es una táctica estudiada por Nelson Arteaga Botello (2004) quien la denomina: "Populismo Punitivo". El autor considera que un presidente que procede de un proceso electoral cuestionado, puede optar por esta forma de legitimación, la cual consiste en tomar un enemigo emblemático de la sociedad, y para que ésta se unifique en torno al jefe del ejecutivo, tendrán un enemigo en común y no sólo eso, sino que se tendrán que dejar atrás los cuestionamientos de legitimidad, pues la urgencia de combatir al enemigo común logrará el respaldo mayoritario del mandatario.
Esta premisa se cumplió con la proclamación unilateral de la "guerra contra el narcotráfico", y la sociedad mexicana se unificó en torno al presidente para junio de 2007, sólo siete meses después de su toma de protesta, además contaba con 70 por ciento de aprobación de acuerdo a la casa encuestadora: Grupo de Economistas y Asociados (GEA) e Investigaciones Sociales Aplicadas S.C. (ISA), y los operativos militares contaban con un respaldo de 88 por ciento, de acuerdo con la misma casa encuestadora (GEA-ISA, 2009).
Asimismo, la táctica de legitimación había dado resultados importantes, pero como Nelson Arteaga lo plantea en su teoría del populismo punitivo, la implementación de políticas públicas tendientes a la consecución de la legitimación enfocadas de esta manera, corren el riesgo de fracasar, pues se lucha contra un enemigo emblemático que no tiene las posibilidades reales de vencer, lo cual a largo plazo, provoca el hartazgo de la población ocasionando que poco a poco le retiren el apoyo que le dieron al inicio. No obstante, el enfrascarse en una guerra frontal contra un enemigo emblemático como lo es el narcotráfico, posee la amenaza de que éste no se podrá derrotar a corto plazo, y la falta de resultados tangibles que indiquen una victoria, establece que la población repruebe las acciones emprendidas por el mandatario al considerar la estrategia como un fracaso (Arteaga, 2004).
El nivel de violencia se vio reforzado también por una cuestión internacional, en los Estados Unidos de Norteamérica, en el año 2004, se terminó la prohibición para la venta de armas de asalto (Excélsior, 2011), lo cual brindó un elemento que cambió la dinámica de las organizaciones criminales, pues ahora tenían acceso a un mercado que les proveía cantidades importantes de armas de alto poder, lo cual los transformó de simples transportistas de mercancías ilegales, a poderes fácticos, que tenían el poder de fuego, no sólo para retar a las autoridades, sino para someter a muchos de los gobiernos municipales. Los gobiernos locales en México debido a su debilidad fiscal no cuentan ni con los recursos financieros ni humanos, para hacer frente a una amenaza de este tamaño; sólo para ejemplificar: la debilidad de los casi 2500 gobiernos locales, además en el país existen 400 municipios que no cuentan ni siquiera con una corporación policiaca, y más de 1000 administraciones locales en el país cuentan con apenas 15 elementos para brindar seguridad a sus habitantes. Definitivamente, estos datos son alarmantes si además se toma en cuenta que en el 90 por ciento de las corporaciones policiacas del país, del total de sus elementos, sólo 2 de cada 10 cuenta con el armamento adecuado para cumplir con su trabajo (Reames, 2003: 1-4).
¿Continuidad en la militarización de la seguridad pública?
Durante los años recientes se ha propagado la idea de que la seguridad pública en México muestra una tendencia hacia la militarización; declaración creciente sobre todo durante el gobierno de Felipe Calderón, quien ha realizado inversiones considerables en el área militar. Igualmente los presupuestos a las fuerzas armadas han crecido hasta casi duplicarse durante la gestión del mandatario mexicano; de igual modo, se ha incrementado la presencia militar en algunas regiones del país para el combate contra el narcotráfico, pero ¿es esto una tendencia hacia la militarización del país o por lo menos de la seguridad pública?
Para responder a la interrogante, es importante primero saber qué significado tiene el término "militarización", lo cual resulta complicado, pues dicho concepto posee diversidad de acepciones, debido a lo cual se limitará el presente ensayo al uso de sólo tres, para determinar si se adaptan a la realidad del país y así lograr responder a la pregunta planteada previamente. El primer concepto sostiene que la militarización es la: Tendencia de los aparatos militares de una nación (fuerzas armadas, fuerzas paramilitares, burocráticas y servicios secretos), en asumir un control siempre creciente sobre la vida y el comportamiento de los ciudadanos, sea por medios militares [... ] o por valores militares (Barrón, 2009: 2-3)
Por consiguiente, si se basa en lo que se plantea en el primer término, se refutaría la idea de la militarización del país, pues en definitiva, las fuerzas armadas no han asumido un papel que intente controlar la vida de los ciudadanos. En casos extremos como en Ciudad Juárez, la ciudad más violenta del país, se muestra cómo no se cumpliría, en el caso mexicano, la condición antes mencionada, pues aún con la violencia, no se estableció un estado de excepción en el cual los militares tomaran el control total de la ciudad; sino que se establecieron planes civiles, y los elementos castrenses simplemente figuraron como unidades de apoyo, y no de mando.
Una segunda acepción considera que la militarización es el "predominio del elemento militar o intrusión de lo militar en lo civil" (Barrón, 2009: 3). Lo cual difícilmente aplica para el caso mexicano, pues el gobierno es en su totalidad civil, con las excepciones obvias de la Secretaría de Marina y de la Defensa Nacional. Si bien es cierto que en muchos países democráticos las instituciones militares han sido dirigidas por civiles, como en Chile o en varios países europeos, esto no puede suponer la militarización del gobierno, pues el personal mejor capacitado para ostentar el cargo de secretario de la defensa nacional o de marina, es personal que ha laborado en dichas dependencias y conoce sus necesidades.
Por último, se retoma el concepto de que el militarismo estará presente cuando "las instituciones militares y los militares tiendan a extender su participación en el gobierno civil de una nación" (Barrón, 2009: 4), acepción similar a la anterior, pero de igual forma, dicho planteamiento tampoco encaja en el entorno político mexicano, pues como lo menciona Benítez (1999), estudioso de las fuerzas armadas, en México ha existido un pacto entre los gobiernos civiles y las fuerzas armadas desde los años cuarenta, consistente en que los militares respetarían y defenderían a los gobiernos civiles, mientras tanto, ellos esperarían reciprocidad de las autoridades civiles. Cabe destacar que dicho autor considera que el pacto ha sido sobrepasado, pues el estado mexicano a falta de instituciones sólidas que le brinden estabilidad, ha optado por la utilización de las fuerzas armadas, lo cual no indica una tendencia al militarismo, sino que como lo menciona Benítez (1999), es necesario adecuar a las fuerzas armadas, pues durante las últimas dos décadas el país ha vivido cambios importantes en aspectos políticos, sociales, y económicos. Por lo tanto, es urgente que las fuerzas encargadas de la seguridad nacional se adapten a la nueva realidad, y lo que antes era considerado un tema de seguridad pública, se ha convertido en una problemática de seguridad nacional que sitúa en entredicho la soberanía del Estado mexicano (Benítez, 1999: 11-12).
Ahora bien, es importante mencionar que según Aboites y Loyo (2010) la presencia militar en la política se ha dado desde el siglo XIX y XX, en la cual, la intervención de los militares fue importante, pues llegó a dominar el escenario político nacional con múltiples presidentes de la república con raíces castrenses. El predominio militar se dio sobre todo a inicios del siglo XX, pues para el año 1917, el costo de mantenimiento del ejército nacional absorbía el 70 por ciento del presupuesto nacional, una cifra elevada incluso para tiempos de guerra como los que vivió el país en esa época, no obstante, con la "pacificación" en los años treinta, el costo militar disminuyó al situarse en el 40 por ciento del presupuesto nacional. Por su parte, en los noventas se destinaba apenas el 5 por ciento del presupuesto nacional a las instituciones militares. La tendencia histórica ha ido rumbo a la disminución de la presencia militar en el plano nacional, pues con menores recursos, poseen menor campo de acción.
Sin embargo, cómo sostener que la tendencia no es hacia la militarización de la seguridad pública cuando las fuerzas militares han intervenido desde hace décadas en el combate contra el crimen organizado, y una respuesta válida es la de Huntington, quien afirma al respecto que:
Redefinir las funciones y misiones del ejército en un entorno caracterizado por el afianzamiento de la democracia y por el número cada vez menor de amenazas externas. Si es cierto que las democracias no luchan entre sí, surge de inmediato una pregunta: ¿Cuál es la función del ejército? Entre sus posibles nuevas funciones, cabría destacar el mantenimiento de la paz y la lucha contra el narcotráfico y el crimen (Huntington, 1995: 82)
Es un argumento válido el que sostiene Huntington, en el contexto de una "paz mundial" en la cual las posibilidades de invasiones por parte de potencias extranjeras son prácticamente nulas, sobre todo en el caso mexicano. El mantenimiento del ejército nacional sería cuestionado debido a que sería un gasto innecesario; es por eso que asume labores de colaboración en la seguridad pública, y es importante destacar esto, pues no toma la responsabilidad, sino que asume una coparticipación con las autoridades civiles con el fin de preservar la seguridad pública.
Del mismo modo, el argumento anterior es reforzado con lo que menciona Barrón (2009) de que en México las fuerzas armadas toman como principio básico el respeto y salvaguarda del orden constituido, es decir, de la constitución, y en cuanto aparecen actores que lo transgreden, las fuerzas armadas tienen no sólo el derecho, sino la obligación de intervenir para restaurar el orden, (Barrón, 2009: 10).
Con respecto al sometimiento de los militares hacia el gobierno civil, uno de los elementos más importantes es el respeto a la legalidad. En relación con este punto, durante la intervención de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha emitido jurisprudencias al respecto, respondiendo a varias acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre el tema. En este tenor, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con número de registro 920178, emitió la siguiente interpretación del artículo 129 constitucional:
La interpretación histórica, armónica y teleológica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitu-cionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes. [...] Además la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sin número de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables (Flores 2007: 101).
Para finalizar el apartado pertinente a la militarización de la seguridad, cabe señalar que el término "militarizar" asume el hecho de que la institución castrense se está superponiendo a las instituciones civiles, sin embargo, esto no ocurre en el caso mexicano, pues la institución militar está sometida al poder civil, situación demostrada en el acatamiento de los mandatos del presidente de la república y de los lineamientos normativos que rigen la vida social en México, y esto se ha logrado de acuerdo a Sandoval (2000), gracias a décadas de despolitización de las instituciones armadas y de profesionalización, pues son parte del ente burocrático del país, son funcionarios públicos que cumplen con las encomiendas que el poder civil les asigna.
2. El entorno internacional
Con la intervención de las fuerzas armadas en el combate contra el narcotráfico, el ejecutivo federal se vio en la necesidad de aumentar los presupuestos de estas instituciones, pero los incrementos sirvieron apenas para compensar el enorme rezago en el cual se mantenían; esto debido a décadas de abandono. Así como se muestra en la tabla número uno, la importancia que se le da al gasto militar en México, es significativamente inferior al de otros países de la región.
En la tabla anterior se muestra que México destina al gasto militar el 0.5 por ciento del PIB3 , y el aumento ha sido de una décima durante el periodo de análisis; mientras que Chile destina al mismo objetivo 7 veces más, y no sólo en términos relativos México se encuentra rezagado, pues en la medición nominal medida en dólares, Chile destina 1,300 MDD más que México. A su vez, es importante destacar que dicho país andino tiene apenas 17 millones de habitantes. Por su parte, Colombia con un problema similar con el narcotráfico, destina al gasto militar en relación al PIB, 7 veces más que en México, y en la medida en dólares destina cerca del doble.
La tabla también indica que México se encuentra rezagado en la modernización de sus fuerzas armadas, pues destina pocos recursos. Tomando en cuenta el tamaño de la economía mexicana, que es la segunda más grande de América Latina, resulta interesante ver que es de las que menos porcentaje del PIB destina a defensa. En cambio Brasil, destina a la defensa de su territorio cerca de 30,000 millones de dólares, pues como una nación emergente, sabe de la importancia de proteger sus intereses económicos, políticos y sociales. En términos comparativos el gasto militar de México es de los más bajos de Latinoamérica (SIPRI, 2011).
Tendencias presupuestarias en materia de seguridad
Durante la presidencia de Felipe Calderón, la presencia militar en los medios de comunicación se ha vuelto común, pues fue la punta de lanza de la estrategia de seguridad del presidente al llegar al poder y a falta de instituciones civiles de seguridad capaces de enfrentar al narcotráfico, la única alternativa era recurrir a las fuerzas armadas. Instituciones que ya tenían décadas realizando dichas tareas, pero que con la llegada del segundo presidente emanado del Partido Acción Nacional, se intensificó. Por esta razón, la intervención trajo consigo reclamos, pues se estaban destinando muchos recursos a las instituciones armadas. Es por esto, que en el presente apartado se busca analizar si los aumentos presupuestales a las fuerzas armadas demuestran una tendencia hacia la militarización del país, o si existe alguna otra razón de peso para explicarlos.
Durante décadas se rezagó el desarrollo de las fuerzas armadas para impedir que tuvieran un protagonismo fuerte en la política, por eso, los recursos se disminuyeron poco a poco, hasta llegar al punto de destinar apenas el 1.75 por ciento del presupuesto federal a labores relacionadas con la defensa de la soberanía en el año 2006, es decir, dentro de las instituciones armadas la situación era precaria. Además, la deserción se estaba convirtiendo en un problema considerable para la institución, pues de acuerdo a Moloeznik (2010), sólo de 2000 a 2006 desertaron 123,218 elementos, en su generalidad, de los rangos más bajos.
Por esta razón, en la administración del presidente Calderón se incrementaron los recursos a las instituciones militares y de seguridad. En materia de seguridad, el presupuesto de egresos de la federación identifica a 5 ramos administrativos, cuya función es ésta, la seguridad pública o nacional. Como se muestra en la Tabla dos, el total de la inversión en seguridad ha tenido un incremento nominal de cerca de 52 mil millones de pesos durante el periodo 2006-2010, en términos porcentuales resulta un incremento del 88 por ciento. Ahora bien, para darle un mejor entendimiento a este parámetro, se debe dividir entre los cuatro años de análisis, dando como resultado, que el incremento nominal es de 22 por ciento anual, que restándole el factor inflacionario que en promedio fue de 4.6 por ciento por año, resulta el Crecimiento Presupuestal Real Anual (CPRA4).
Sin embargo, para lograr un análisis objetivo de los incrementos presupuestales en un lapso de tiempo mayor a un año, es necesario tomar en cuenta los aumentos inflacionarios, pues dicho factor le resta poder de compra a los recursos, lo que distorsiona comparaciones de año a año, por lo que para el resto del texto se tomarán en cuenta incrementos reales o CPRA, y no los aumentos nominales. Retomando los incrementos del total de los 5 ramos administrativos del presupuesto de egresos de la federación, el CPRA es de 17.4 por ciento, incremento importante que debe ser analizado de manera individualizada por cada uno de los apartados para entenderlo adecuadamente.
Para el presente análisis se retomarán más a fondo 3 ramos administrativos, dado que el tema del presente texto es el análisis de la tendencia de los presupuestos relativos a la seguridad y responder a la interrogante de si se está militarizando la seguridad pública en México. Por un lado, se retomarán los ramos 7 y 13 para analizar los incrementos correspondientes a las fuerzas armadas, por otro lado se retomará el ramo 36 perteneciente a la policía federal, con lo cual se realizará una comparación, para finalmente inferir si el presupuesto se está militarizando.
Aumentos Presupuestales en las Fuerzas Armadas: Ramos 07 y 13
El crecimiento presupuestal real respectivo a la Secretaría de la Defensa Nacional, durante el periodo analizado, fue de 44.98 por ciento para los 4 años, pues los recursos destinados al Ejército Mexicano y Fuerza Aérea (EMyFA) pasaron de 26 mil millones de pesos en el año 2006, a más de 42,500 millones en el año 2010. El CPRA nos indica un incremento anual de 11.24, y el aumento podría considerarse relativamente alto, pero en realidad, el número de efectivos con que cuenta la institución no ha variado de forma importante. Por su parte, el aumento del gasto se ha destinado a mejorar las percepciones del personal, pues la SEDENA destina el 94 por ciento de su presupuesto a gasto corriente, es decir, a sueldos, materiales, pensiones, servicios personales, entre otros (SHCP, 2009), por lo que la mayor parte del aumento presupuestal durante el periodo, se ha destinado a mejorar los salarios de los soldados rasos. Como lo mencionó Calderón en un evento para conmemorar el día de las fuerzas armadas: "un soldado raso verá un incremento de 115 por ciento en su ingreso de 2006 a la fecha" (La Crónica, 2010), lo cual indica que los aumentos presupuestales, apenas han servido para mejorar los ingresos de los soldados rasos, y que en el 2006 percibían un sueldo promedio de 3,500 pesos mensuales, lo cual resultaba insuficiente para cubrir sus necesidades básicas, fomentándose la deserción dentro de la institución.
Por una parte, el aumento presupuestal que ha tenido la dependencia encargada de preservar la soberanía nacional, ha servido apenas para mejorar las condiciones de vida de los miembros del ejército mexicano. Por otra parte, se registró un aumento en el costo de mantenimiento y operación de la dependencia, al pasar el rubro de Materiales y Suministros de 2,700 millones en el 2006, a 4,291 millones en el 2010; un aumento real de 40.52 por ciento en suministrar lo necesario para la operación cotidiana de la Secretaría de la Defensa. Esto se explica por el incremento de los operativos por parte de dicha institución, puesto que el despliegue de tropas en el territorio nacional se ha incrementado, procurando incrementar la presencia territorial de las fuerzas armadas para tratar de retomar el control gubernamental de algunas zonas del país, en las que el crimen organizado se había desarrollado, lo cual ha requerido la adquisición de vehículos, tecnología, equipo, entre otros, y a su vez, esto ha traído consigo un aumento considerable del gasto de combustibles y mantenimiento.
De igual forma, se ha promovido una inversión en la renovación de equipamiento para darle funcionalidad a la Secretaría de la Defensa Nacional, por ejemplo, se invirtieron "400 millones de pesos para la adquisición de 200 vehículos humvee"5 (SEDENA, 2010: 74), también se adquirieron cinco aviones C-295 para sustituir unidades que ya habían superado su tiempo de vida. Además, se concretó la adquisición de seis helicópteros EC-725 COUGAR, los cuales serán utilizados primordialmente en operaciones de ayuda a la población en caso de desastres naturales. En la mayoría de los casos fueron erogaciones destinadas a sustituir unidades ya obsoletas o para reforzar la capacidad operativa de la institución, (SEDENA, 2010: 92-93).
Revisando lo anterior, el incremento presu-puestal que tuvo el ejército mexicano fue considerable, pero fueron aumentos que se tendrían que haber dado aún sin una guerra contra el crimen organizado, y sólo por justicia social, puesto que el aumento salarial es una demanda social de todos los sectores de la población. Con esto, era realmente necesario que quienes cuidan de la soberanía nacional obtuvieran un ingreso que alcanzara para solventar sus necesidades básicas, ya que al tener unas fuerzas armadas con menos desertores y con más incentivos para permanecer dentro de la institución, se fomenta la estabilidad de la Secretaría y por tanto, del país. De igual forma, era urgente modernizar el equipo con que cuenta la institución. No obstante, los primeros pasos se han dado, pero el rezago es muy profundo para ser resuelto en sólo cuatro años; "la flotilla de la fuerza aérea tiene una edad promedio superior a los 30 años" (SEDENA, 2010: 94-95), por lo que aún queda mucho por modernizar dentro de ésta institución.
Para la Secretaría de Marina (SEMAR), el presupuesto de 2006 ascendió a 9,163 millones de pesos, mientras que en 2010 le fueron asignados 15,887 millones de pesos, calculando el CPRA, se obtiene un promedio de 13.98 por ciento anual. La explicación es similar al caso de la Secretaría de la Defensa Nacional; se otorgaron incrementos salariales de igual magnitud para los elementos adscritos a la SEMAR, además de la implementa-ción del programa denominado: "Programa Permanente de Sustitución de Buques", el cual consiste en la sustitución de la flota con que cuenta la armada de México, puesto que la mayoría de los 29 buques patrulla que posee la institución, tienen más de 30 años de servicio. Dicho programa ha tenido como resultado, por ejemplo, que el 23 de noviembre de 2009:
Durante los festejos conmemorativos del día de la armada de México, en el astillero de la marina No. 1, se celebrara la botadura del buque patrulla de vigilancia oceánica Centenario de la Revolución, de igual forma el 1 de junio de 2010, en los festejos del día de la marina, se abanderó al Buque Bicentenario de la Independencia (SEMAR, 2010: 53-54).
Así pues, el aumento presupuestal en la SEMAR, se explica igualmente por el mejoramiento de los salarios del personal y en el programa de sustitución de buques. Los incrementos presupuestales fueron destinados para el mejoramiento de las condiciones de vida de las tropas y para la sustitución de la flota, puesto que buena parte de los buques de la institución son considerados obsoletos.
Ramo 36: Secretaría de Seguridad Pública (SSP)
El presupuesto correspondiente a la Secretaría de Seguridad Pública mostró un incremento considerable, pues pasó de 9,274 millones en el año 2006 a 31, 802 millones asignados en el 2010, es decir, un CPRA de 56.22 por ciento, lo cual representa el incremento más importante registrado en los 5 ramos administrativos pertenecientes a seguridad en el ámbito federal. Este aumento se justifica Según el Informe de Labores de la SSP (2010) por el incremento de la presencia territorial de la Policía Federal que pasó de 12,000 elementos en el 2006, a casi 36,000 a mediados de 2010; al igual que por la construcción de 31 bases regionales para mejorar su presencia en los diferentes estados de la república.
De acuerdo con esto, el aumento de personal y de infraestructura tiene como meta a mediano plazo, el regreso de las fuerzas armadas a los cuarteles, siendo sustituidas por la policía federal. Sin embargo, los esfuerzos son apenas incipientes, pues para lograr el retiro total de las tropas del combate al narcotráfico se necesitaría duplicar el número actual de elementos de la policía federal, acompañado de la profesionaliza-ción de las fuerzas de seguridad de las entidades federativas. No obstante, se ha dado un primer paso, según el segundo informe de labores de la SEDENA (2008), se destaca que cerca de 45,000 elementos militares participan activamente en labores de seguridad pública. Y si se toma en cuenta que la nueva policía federal ya cuenta con 36,000 elementos, de mantenerse la tendencia actual por otros cuatro años, la corporación civil de seguridad lograría el número de elementos necesarios para regresar las tropas a los cuarteles.
Sin embargo, es necesario destacar que esta suposición posee pocas probabilidades de convertirse en realidad, pues tomando en cuenta que el presupuesto de la SSP en el 2006 era relativamente pequeño, los aumentos presupuestales no necesitaron un esfuerzo político muy importante del ejecutivo; si bien, y como lo demuestra la tendencia de los presupuestos de egresos siguientes, una vez que llegaron a un nivel de 32 mil millones en el 2009, para el año siguiente no sólo no crecieron al mismo ritmo, sino que disminuyeron en cerca de mil millones de pesos. De acuerdo con esto, seguir destinando más recursos a la seguridad, actualmente conlleva un costo político para el presidente, por lo que es muy posible que el acrecentamiento de recursos para la SSP se detenga, al igual que lo hicieron los presupuestos correspondientes a la SEDENA Y SEMAR.
Comparativo entre dependencias: seguridad vs desarrollo social y económico
Un factor que debe analizarse más a fondo es sin duda el aumento global de otras dependencias de la administración pública federal, para determinar si existió un favoritismo con las instituciones de seguridad, debilitando los recursos destinados a sectores importantes en el país como lo son el desarrollo social y el desarrollo económico. Al analizar las cifras es visible que los aumentos presupuestales se dieron en prácticamente todas las secretarías de la administración pública federal.
Para realizar un análisis comparativo se seleccionaron tres secretarías de Estado con funciones relacionadas al desarrollo del país; en un primer momento se retoma la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), institución de vital importancia para un país en el cual Según Consejo Nacional de Evaluación (Coneval, 2008) cerca de la mitad de la población vive en pobreza, pues en el 2008, 50.6 millones de mexicanos vivían en algún tipo6 de pobreza. Dicha institución, durante el periodo analizado, experimentó un incremento real de 199 por ciento. Por su parte, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), está relacionada estrechamente con el desarrollo económico del país, pues el desarrollo de infraestructura ha sido pieza clave en el impulso de economías como la chilena y la china, que destinan 5.8 y 7.3 por ciento del PIB respectivamente a este rubro, mientras que México en el año 2006, invertía apenas el 3.2 (PNI, 2007). Por dicha razón, los recursos públicos destinados a la construcción, mantenimiento y ampliación de carreteras, puertos, aeropuertos y toda la infraestructura del país, obtuvo un crecimiento real de casi 64 por ciento durante el periodo.
Lamentablemente una secretaría de vital importancia para el desarrollo social de la población, experimentó el menor crecimiento de la muestra elegida; la Secretaría de Educación Pública (SEP), logró un crecimiento real menor a 25 por ciento durante el periodo, si bien, es la institución a la cual se destina la mayor cantidad de recursos de las seis elegidas. Debido a la importancia que tiene la educación para que la sociedad pueda superar el atraso en el que se encuentra, debió ser una prioridad en el presupuesto de egresos de la federación.
Por esto, sin educación la estrategia de seguridad difícilmente puede ser considerada integral, pues los jóvenes sin preparación y sin acceso a empleos bien remunerados, son más propensos a caer en las redes del crimen organizado, pues ven en éste la única opción para prosperar económicamente. Para una mejor comprensión se presenta la Tabla número tres.
Por una parte, el gasto de la Secretaría de Desarrollo Social experimentó un incremento considerable, pero la SSP obtuvo incrementos superiores. Por otra parte, la estrategia de superación de la pobreza elegida por el ejecutivo ha sido poco eficaz, pues el número de personas pobres no ha disminuido. No obstante, países que han apostado por mejorar la educación han obtenido mejores resultados que los países que han destinado mayores recursos a programas asistenciales. En relación con el gasto militar, los recursos sumados de la SEDENA Y SEMAR, son inferiores a los recursos destinados a infraestructura por parte del gobierno federal, mostrando que el gasto federal no se ha militarizado y ni siquiera alcanza un nivel importante en el total del presupuesto de egresos de la federación.
Igualmente, durante la primera mitad del sexenio se vivieron dos factores importantes que repercutieron en el nivel de ingresos de la federación, por un lado, de acuerdo con PEMEX (2009), el precio promedio de exportación del petróleo fue de 70 dólares por barril (dpb), mientras que en los primeros cuatro años del sexenio anterior fue de 22 dpb . Por otro lado, se impulsaron dos reformas fiscales durante la administración de Felipe Calderón, en el 2007 se promovió el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU)7 para fortalecer al Impuesto Sobre la Renta (ISR), y en el 2009 se impulsó el aumento del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del ISR. Por consiguiente, el presupuesto general de la federación pasó de 2.00 billones de pesos en el 2006 a 3.17 billones en el 2010, es decir, un aumento de 58.5 por ciento. Estos factores impactaron en la entrada de recursos públicos, lo cual contribuyó al incremento presupuestal que obtuvieron la mayoría de las secretarías de Estado, independientemente de su función.
Conclusiones
Los recursos presupuestales de las dependencias militares se han incrementado apenas por encima del crecimiento global del presupuesto de la federación, mientras que la dependencia civil encargada de la seguridad, obtuvo recursos importantes que demuestran una tendencia que busca desmilitarizar el combate contra el crimen organizado, fortaleciendo a la policía federal y a las policías estatales, pues dentro de los recursos catalogados hacía la SSP, existen fondos etiquetados para el fortalecimiento de las corporaciones estatales y municipales de seguridad.
En México no hay indicios de una militarización, al menos no en el aspecto presupuestal; muestra de ello, es que países de menor tamaño y con economías mucho más pequeñas destinan más recursos a sus ejércitos, por ejemplo, Chile sobrepasa los recursos que destina nuestro país, teniendo apenas 17 millones de habitantes, mientras que Colombia, que se encuentra en una situación parecida con el narcotráfico y con un territorio similar, destina casi el doble de recursos.
Debido a las décadas de crisis económicas en México, los presupuestos de todas las dependencias públicas se habían rezagado de manera importante. Es apenas con la bonanza petrolera y las reformas fiscales que se obtienen recursos extraordinarios que permitieron revertir ciertos rezagos, como la construcción de carreteras, al igual que el gasto destinado al desarrollo social. Lamentablemente aún existen sectores muy descuidados como es el caso de la educación.
En las instituciones militares, los rezagos comenzaron a revertirse en cierta proporción, pero aún se mantienen en clara desventaja con sus pares latinoamericanos. Cabe destacar que las condiciones sociales, políticas y económicas de cada país determinan el tamaño y equipamiento de sus fuerzas armadas, por lo que México no podría proponerse alcanzar los niveles del gasto brasileño, ni tampoco al colombiano, simplemente se debe impulsar el mejoramiento de las condiciones operativas de las dependencias y de las condiciones de vida de sus miembros para brindarle estabilidad al país.
Finalmente, con respecto a la militarización de la seguridad pública, se descubrió que las dependencias militares poseen una intervención importante desde hace décadas, por lo que no se podría interpretar como una tendencia militarizadora el hecho de que el presidente utilizara a las fuerzas armadas para el combate contra el narcotráfico. Por el contrario, el fortalecimiento de las instituciones civiles de seguridad demuestra una tendencia opuesta. Sin embargo, esto no indica que se vaya por el camino correcto en el combate contra la delincuencia, simplemente se demostró que la tendencia presupuestal de México no se inclina hacía la militarización del país ni de los presupuestos públicos.
2. Entiéndase como cualquier acto que atente contra la supremacía del Estado, realizado por cualquier otra organización interior o exterior o que ponga en riesgo su permanencia y estabilidad.
3. PIB: producto interno bruto, el cual representa la totalidad de los bienes y servicios que se producen dentro del país en un periodo determinado, que para el caso de este estudio, se utilizará la medición anual.
4. Para el resto del texto, el CPRA se utilizará para describir el promedio de los incrementos anuales de recursos presupuestales, restándoles la inflación correspondien¬te al periodo analizado. De igual forma, el crecimiento nominal de los recursos hará referencia al aumento bruto sin el descuento inflacionario.
5. Unidad de transporte blindado usado por la SEDENA en operaciones urbanas o semiurbanas.
6. La SEDESOL considera tres tipos de pobreza: patrimonial, de capacidades y alimentaria.
7. Impuesto mínimo de control para las personas con actividad empresarial.
Referencias bibliográficas
Budgetary trends in the area of security in México, 2006-2010 ¿toward the militarization of the public expenditure?
Jorge Enrique Pérez Lara1*
Resumen
En el presente ensayo se desarrolla un análisis sobre la tendencia presupuestaria que han tenido las instituciones militares y de seguridad pública en México, para determinar si debido a la guerra contra el narcotráfico emprendida por el presidente Felipe Calderón, los presupuestos federales han seguido una tendencia hacia la militarización. De igual forma se realiza un comparativo entre las dependencias militares y las instituciones encargadas del desarrollo económico y social, para determinar si debido a la campaña militar se debilitó el gasto social para privilegiar el gasto militar.
Palabras clave: Presupuestos, Seguridad Pública, Gobierno, Militarización, México.
Abstract
In the present paper develops an analysis of budget trends that have taken the military and public security in Mexico, to determine if due to the war on drugs launched by President Felipe Calderon, federal budgets have tended to militarization. Likewise, a comparison is made between military agencies and institutions responsible for economic and social development, to determine if the military campaign due to weakened social spending to favor military spending.
Key Words: Budgets, Public Security, Government, Militarization, México.
Introducción
El tráfico de drogas ilegales se ha convertido en un flagelo para México y varios países sudamericanos, pues la ruta hacia el mayor consumidor del mundo atraviesa los territorios de diferentes países latinoamericanos, desde Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Centroamérica y finalmente México. La vecindad con los Estados Unidos de Norteamérica, originó la aparición de organizaciones criminales en México desde inicios del siglo XX. Estas organizaciones que en un principio eran relativamente pacíficas, fueron evolucionando con el paso de los años para convertirse en los violentos cárteles de la droga que actualmente aquejan a la región.
Según Pérez (2011) El fenómeno del crimen organizado creció de manera importante de los años setenta a la fecha, debido a factores políticos, económicos y sociales. En lo referente a los aspectos políticos que dieron pie al desarrollo de estas organizaciones, está la tolerancia de los gobernantes durante los años ochenta y parte de los noventa, lo cual facilitó su desarrollo y crecimiento. En los aspectos económicos, los precios de las drogas ilegales se dispararon a partir de 2001, pues después de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York, la frontera norteamericana fue resguardada por miles de elementos de la guardia nacional, y la patrulla fronteriza se fortaleció, lo que complicó de manera importante la entrada de las drogas a territorio Norteamericano, y esto incrementó los precios, y por consiguiente las ganancias que obtienen las organizaciones criminales se multiplicó.
El incremento de la seguridad en el lado norteamericano no debilitó a las organizaciones de traficantes, pues la droga siguió fluyendo hacia el país vecino, pero con el aumento constante de su precio, la capacidad financiera de las bandas delincuenciales se elevó. Por tanto, con las enormes ganancias de los cárteles, obtuvieron la capacidad financiera para adquirir arsenales que les proveían las armerías de los Estados Unidos, con lo cual su peligrosidad aumentó, pasando de sobornar a las autoridades, a un nivel más delicado en el que las organizaciones criminales sometieron a las autoridades civiles de varias regiones del país. Tomando en cuenta lo anterior, era imperioso que el Estado mexicano actuara para retomar el control de algunas zonas donde (en las que) el crimen organizado había sobrepasado las capacidades de las autoridades locales. Es por esto que se plantea conocer si con la guerra contra el narcotráfico emprendida por el presidente Felipe Calderón, se militarizaron las instituciones de seguridad pública y los presupuestos nacionales. En relación con esto, se buscará comprobar o descartar si durante el periodo analizado, se brindó una importancia financiera desmedida al sector militar, o si por el contrario, dicha tendencia de incremento del gasto fue una tendencia generalizada en toda la administración pública.
Obligaciones del Estado
El Estado se crea por voluntad de los hombres, al aceptar vivir en sociedad y ceder parte de sus derechos para someterse a una organización con un poder superior legítimamente establecido. Como lo menciona Hans Kelsen durante la argumentación de su base jurídica de la Teoría General del Estado: "El Estado puede ser denominado instituto político cuando y tanto su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio de la legítima coacción para el mantenimiento del orden" (Kelsen, 1989: 279). Es entendible que el Estado debe ser la suprema institución de una sociedad, puesto que será el encargado de mantener el orden en la misma, y para lograr lo anterior, éste se reservará el legítimo uso de la fuerza.
El Estado entonces, podrá utilizar legítimamente la fuerza pública para someter a quien transgreda cualquiera de las siguientes tres premisas: 1. Que se viole la soberanía nacional2 , 2. Que se atente contra el orden público y 3. Cuando se ponga en riesgo la seguridad de la población y sus propiedades. Tal como lo menciona Hobbes en su obra titulada Leviatán, en la cual hace referencia al uso de la coacción: "Los pactos que no descansan en la espada, no son más que palabras" (Hobbes, 2004:163). Es decir, aún cuando el Estado fue creado para mantener el orden y evitar la violencia, éste podrá hacer uso de la misma para mantener su supremacía, cuando sea necesario.
Según John Locke (2006) en su obra Ensayo sobre el Gobierno Civil mientras no se transgredan ninguna de las tres premisas anteriores, el Estado se encontrará impedido para utilizar la coacción física, pues la idea fundamental del pacto social postulado por los contractualistas, es que el ciudadano pase del estado de naturaleza, en el cual no existe orden ni justicia, hacia un estado civil, que procure la seguridad física y de las propiedades de los ciudadanos, pero en el momento es en que alguna de las premisas mencionadas sean violentadas por fuerzas externas o internas, el Estado tendrá no sólo la facultad, sino la obligación de usar la coacción para restablecer el orden. En caso de que no lo hiciera, el pacto social quedaría quebrantado, dejando en duda la legitimidad de origen del Estado mismo.
1. La lucha contra el narcotráfico en México
Según Luis Astorga (2001) uno de los mayores expertos en la temática en México, el Estado Mexicano tiene una larga historia de lucha contra el narcotráfico. La intervención militar en el combate contra el tráfico de drogas, data por lo menos desde 1938, cuando militares colaboraron en la erradicación de plantíos de marihuana en el estado de Chihuahua. Cerca de una década más tarde, se realizaron operaciones conjuntas entre la Procuraduría General de la República (PGR) y la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDEÑA), como la ocurrida en 1947, en la que con una importante cantidad de personal y recursos, se realizaron campañas de erradicación de plantíos en varios Estados del norte de la República.
Luis Astorga (2001) menciona que para los años setenta se desarrolló la estrategia integral de combate contra el tráfico de drogas denominada "Operación Cóndor", la cual movilizó más de 10,000 efectivos militares en las entidades con mayor presencia del narcotráfico como Sinaloa, Durango, Sonora y Chihuahua .
No obstante, es con el expresidente Vicente Fox, cuando se comienza a implementar una política centrada en la desmilitarización de la seguridad pública, con la creación de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) en el año 2003, con el fin de combatir delitos del ámbito federal como el secuestro, asaltos en carreteras, tráfico de personas y de drogas ilegales. "La estrategia de seguridad durante el sexenio fue dual, centrada en dos principios: el primero indicaba, que la delincuencia organizada era una amenaza para la seguridad nacional y el segundo, que las fuerzas armadas serían necesarias para su combate" (Aguiar, 2006: 117).
Además, es importante mencionar que con la creación de Secretaría de Seguridad Pública federal, se impulsó a la Policía Federal Preventiva, con el fin de generar un cuerpo civil capaz de hacer frente a los retos en materia de seguridad que el país enfrentaba, pero este primer esfuerzo quedó minimizado, pues los escasos recursos fiscales y el reducido número de elementos impidieron que la corporación adquiriera un papel importante en el combate contra la delincuencia organizada, por lo que la presencia militar siguió dominando.
Del mismo modo, con el arribo de Felipe Calderón al poder, se continuó con la estrategia emprendida por su antecesor de fortalecer las instituciones civiles de seguridad; al mismo tiempo que se auxiliaría de las fuerzas armadas para reforzar las acciones de seguridad pública, especialmente en el combate contra el narcotráfico. Así pues, una de las primeras acciones que emprendió el titular del ejecutivo federal, fue el despliegue de más efectivos militares en diferentes regiones del país que tenían problemas con el narcotráfico.
A su vez, al despliegue de tropas se le hizo acompañar de una campaña propagandística, en la cual se hacía notar las acciones contundentes que estaba tomando el presidente para salvaguardar la seguridad de los ciudadanos; diariamente se transmitían en los noticieros, cápsulas informativas de cómo los militares llegaban a los lugares con problemas de seguridad. Esta campaña propagandística tenía el claro propósito de formar de la seguridad el tema prioritario del sexenio, pues el presidente procedía de una elección cuestionada por el candidato que había quedado en segundo lugar, lo cual lo colocaba en una situación difícil al tomar el mando del país, por lo que la estrategia de seguridad fue una forma de ganarse el favor de los ciudadanos que no confiaban en que él había ganado las elecciones.
Por tanto, la manera en que el presidente tomó como enemigo emblemático al narcotráfico es una táctica estudiada por Nelson Arteaga Botello (2004) quien la denomina: "Populismo Punitivo". El autor considera que un presidente que procede de un proceso electoral cuestionado, puede optar por esta forma de legitimación, la cual consiste en tomar un enemigo emblemático de la sociedad, y para que ésta se unifique en torno al jefe del ejecutivo, tendrán un enemigo en común y no sólo eso, sino que se tendrán que dejar atrás los cuestionamientos de legitimidad, pues la urgencia de combatir al enemigo común logrará el respaldo mayoritario del mandatario.
Esta premisa se cumplió con la proclamación unilateral de la "guerra contra el narcotráfico", y la sociedad mexicana se unificó en torno al presidente para junio de 2007, sólo siete meses después de su toma de protesta, además contaba con 70 por ciento de aprobación de acuerdo a la casa encuestadora: Grupo de Economistas y Asociados (GEA) e Investigaciones Sociales Aplicadas S.C. (ISA), y los operativos militares contaban con un respaldo de 88 por ciento, de acuerdo con la misma casa encuestadora (GEA-ISA, 2009).
Asimismo, la táctica de legitimación había dado resultados importantes, pero como Nelson Arteaga lo plantea en su teoría del populismo punitivo, la implementación de políticas públicas tendientes a la consecución de la legitimación enfocadas de esta manera, corren el riesgo de fracasar, pues se lucha contra un enemigo emblemático que no tiene las posibilidades reales de vencer, lo cual a largo plazo, provoca el hartazgo de la población ocasionando que poco a poco le retiren el apoyo que le dieron al inicio. No obstante, el enfrascarse en una guerra frontal contra un enemigo emblemático como lo es el narcotráfico, posee la amenaza de que éste no se podrá derrotar a corto plazo, y la falta de resultados tangibles que indiquen una victoria, establece que la población repruebe las acciones emprendidas por el mandatario al considerar la estrategia como un fracaso (Arteaga, 2004).
El nivel de violencia se vio reforzado también por una cuestión internacional, en los Estados Unidos de Norteamérica, en el año 2004, se terminó la prohibición para la venta de armas de asalto (Excélsior, 2011), lo cual brindó un elemento que cambió la dinámica de las organizaciones criminales, pues ahora tenían acceso a un mercado que les proveía cantidades importantes de armas de alto poder, lo cual los transformó de simples transportistas de mercancías ilegales, a poderes fácticos, que tenían el poder de fuego, no sólo para retar a las autoridades, sino para someter a muchos de los gobiernos municipales. Los gobiernos locales en México debido a su debilidad fiscal no cuentan ni con los recursos financieros ni humanos, para hacer frente a una amenaza de este tamaño; sólo para ejemplificar: la debilidad de los casi 2500 gobiernos locales, además en el país existen 400 municipios que no cuentan ni siquiera con una corporación policiaca, y más de 1000 administraciones locales en el país cuentan con apenas 15 elementos para brindar seguridad a sus habitantes. Definitivamente, estos datos son alarmantes si además se toma en cuenta que en el 90 por ciento de las corporaciones policiacas del país, del total de sus elementos, sólo 2 de cada 10 cuenta con el armamento adecuado para cumplir con su trabajo (Reames, 2003: 1-4).
¿Continuidad en la militarización de la seguridad pública?
Durante los años recientes se ha propagado la idea de que la seguridad pública en México muestra una tendencia hacia la militarización; declaración creciente sobre todo durante el gobierno de Felipe Calderón, quien ha realizado inversiones considerables en el área militar. Igualmente los presupuestos a las fuerzas armadas han crecido hasta casi duplicarse durante la gestión del mandatario mexicano; de igual modo, se ha incrementado la presencia militar en algunas regiones del país para el combate contra el narcotráfico, pero ¿es esto una tendencia hacia la militarización del país o por lo menos de la seguridad pública?
Para responder a la interrogante, es importante primero saber qué significado tiene el término "militarización", lo cual resulta complicado, pues dicho concepto posee diversidad de acepciones, debido a lo cual se limitará el presente ensayo al uso de sólo tres, para determinar si se adaptan a la realidad del país y así lograr responder a la pregunta planteada previamente. El primer concepto sostiene que la militarización es la: Tendencia de los aparatos militares de una nación (fuerzas armadas, fuerzas paramilitares, burocráticas y servicios secretos), en asumir un control siempre creciente sobre la vida y el comportamiento de los ciudadanos, sea por medios militares [... ] o por valores militares (Barrón, 2009: 2-3)
Por consiguiente, si se basa en lo que se plantea en el primer término, se refutaría la idea de la militarización del país, pues en definitiva, las fuerzas armadas no han asumido un papel que intente controlar la vida de los ciudadanos. En casos extremos como en Ciudad Juárez, la ciudad más violenta del país, se muestra cómo no se cumpliría, en el caso mexicano, la condición antes mencionada, pues aún con la violencia, no se estableció un estado de excepción en el cual los militares tomaran el control total de la ciudad; sino que se establecieron planes civiles, y los elementos castrenses simplemente figuraron como unidades de apoyo, y no de mando.
Una segunda acepción considera que la militarización es el "predominio del elemento militar o intrusión de lo militar en lo civil" (Barrón, 2009: 3). Lo cual difícilmente aplica para el caso mexicano, pues el gobierno es en su totalidad civil, con las excepciones obvias de la Secretaría de Marina y de la Defensa Nacional. Si bien es cierto que en muchos países democráticos las instituciones militares han sido dirigidas por civiles, como en Chile o en varios países europeos, esto no puede suponer la militarización del gobierno, pues el personal mejor capacitado para ostentar el cargo de secretario de la defensa nacional o de marina, es personal que ha laborado en dichas dependencias y conoce sus necesidades.
Por último, se retoma el concepto de que el militarismo estará presente cuando "las instituciones militares y los militares tiendan a extender su participación en el gobierno civil de una nación" (Barrón, 2009: 4), acepción similar a la anterior, pero de igual forma, dicho planteamiento tampoco encaja en el entorno político mexicano, pues como lo menciona Benítez (1999), estudioso de las fuerzas armadas, en México ha existido un pacto entre los gobiernos civiles y las fuerzas armadas desde los años cuarenta, consistente en que los militares respetarían y defenderían a los gobiernos civiles, mientras tanto, ellos esperarían reciprocidad de las autoridades civiles. Cabe destacar que dicho autor considera que el pacto ha sido sobrepasado, pues el estado mexicano a falta de instituciones sólidas que le brinden estabilidad, ha optado por la utilización de las fuerzas armadas, lo cual no indica una tendencia al militarismo, sino que como lo menciona Benítez (1999), es necesario adecuar a las fuerzas armadas, pues durante las últimas dos décadas el país ha vivido cambios importantes en aspectos políticos, sociales, y económicos. Por lo tanto, es urgente que las fuerzas encargadas de la seguridad nacional se adapten a la nueva realidad, y lo que antes era considerado un tema de seguridad pública, se ha convertido en una problemática de seguridad nacional que sitúa en entredicho la soberanía del Estado mexicano (Benítez, 1999: 11-12).
Ahora bien, es importante mencionar que según Aboites y Loyo (2010) la presencia militar en la política se ha dado desde el siglo XIX y XX, en la cual, la intervención de los militares fue importante, pues llegó a dominar el escenario político nacional con múltiples presidentes de la república con raíces castrenses. El predominio militar se dio sobre todo a inicios del siglo XX, pues para el año 1917, el costo de mantenimiento del ejército nacional absorbía el 70 por ciento del presupuesto nacional, una cifra elevada incluso para tiempos de guerra como los que vivió el país en esa época, no obstante, con la "pacificación" en los años treinta, el costo militar disminuyó al situarse en el 40 por ciento del presupuesto nacional. Por su parte, en los noventas se destinaba apenas el 5 por ciento del presupuesto nacional a las instituciones militares. La tendencia histórica ha ido rumbo a la disminución de la presencia militar en el plano nacional, pues con menores recursos, poseen menor campo de acción.
Sin embargo, cómo sostener que la tendencia no es hacia la militarización de la seguridad pública cuando las fuerzas militares han intervenido desde hace décadas en el combate contra el crimen organizado, y una respuesta válida es la de Huntington, quien afirma al respecto que:
Redefinir las funciones y misiones del ejército en un entorno caracterizado por el afianzamiento de la democracia y por el número cada vez menor de amenazas externas. Si es cierto que las democracias no luchan entre sí, surge de inmediato una pregunta: ¿Cuál es la función del ejército? Entre sus posibles nuevas funciones, cabría destacar el mantenimiento de la paz y la lucha contra el narcotráfico y el crimen (Huntington, 1995: 82)
Es un argumento válido el que sostiene Huntington, en el contexto de una "paz mundial" en la cual las posibilidades de invasiones por parte de potencias extranjeras son prácticamente nulas, sobre todo en el caso mexicano. El mantenimiento del ejército nacional sería cuestionado debido a que sería un gasto innecesario; es por eso que asume labores de colaboración en la seguridad pública, y es importante destacar esto, pues no toma la responsabilidad, sino que asume una coparticipación con las autoridades civiles con el fin de preservar la seguridad pública.
Del mismo modo, el argumento anterior es reforzado con lo que menciona Barrón (2009) de que en México las fuerzas armadas toman como principio básico el respeto y salvaguarda del orden constituido, es decir, de la constitución, y en cuanto aparecen actores que lo transgreden, las fuerzas armadas tienen no sólo el derecho, sino la obligación de intervenir para restaurar el orden, (Barrón, 2009: 10).
Con respecto al sometimiento de los militares hacia el gobierno civil, uno de los elementos más importantes es el respeto a la legalidad. En relación con este punto, durante la intervención de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha emitido jurisprudencias al respecto, respondiendo a varias acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre el tema. En este tenor, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con número de registro 920178, emitió la siguiente interpretación del artículo 129 constitucional:
La interpretación histórica, armónica y teleológica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitu-cionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes. [...] Además la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sin número de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables (Flores 2007: 101).
Para finalizar el apartado pertinente a la militarización de la seguridad, cabe señalar que el término "militarizar" asume el hecho de que la institución castrense se está superponiendo a las instituciones civiles, sin embargo, esto no ocurre en el caso mexicano, pues la institución militar está sometida al poder civil, situación demostrada en el acatamiento de los mandatos del presidente de la república y de los lineamientos normativos que rigen la vida social en México, y esto se ha logrado de acuerdo a Sandoval (2000), gracias a décadas de despolitización de las instituciones armadas y de profesionalización, pues son parte del ente burocrático del país, son funcionarios públicos que cumplen con las encomiendas que el poder civil les asigna.
2. El entorno internacional
Con la intervención de las fuerzas armadas en el combate contra el narcotráfico, el ejecutivo federal se vio en la necesidad de aumentar los presupuestos de estas instituciones, pero los incrementos sirvieron apenas para compensar el enorme rezago en el cual se mantenían; esto debido a décadas de abandono. Así como se muestra en la tabla número uno, la importancia que se le da al gasto militar en México, es significativamente inferior al de otros países de la región.
En la tabla anterior se muestra que México destina al gasto militar el 0.5 por ciento del PIB3 , y el aumento ha sido de una décima durante el periodo de análisis; mientras que Chile destina al mismo objetivo 7 veces más, y no sólo en términos relativos México se encuentra rezagado, pues en la medición nominal medida en dólares, Chile destina 1,300 MDD más que México. A su vez, es importante destacar que dicho país andino tiene apenas 17 millones de habitantes. Por su parte, Colombia con un problema similar con el narcotráfico, destina al gasto militar en relación al PIB, 7 veces más que en México, y en la medida en dólares destina cerca del doble.
La tabla también indica que México se encuentra rezagado en la modernización de sus fuerzas armadas, pues destina pocos recursos. Tomando en cuenta el tamaño de la economía mexicana, que es la segunda más grande de América Latina, resulta interesante ver que es de las que menos porcentaje del PIB destina a defensa. En cambio Brasil, destina a la defensa de su territorio cerca de 30,000 millones de dólares, pues como una nación emergente, sabe de la importancia de proteger sus intereses económicos, políticos y sociales. En términos comparativos el gasto militar de México es de los más bajos de Latinoamérica (SIPRI, 2011).
Tendencias presupuestarias en materia de seguridad
Durante la presidencia de Felipe Calderón, la presencia militar en los medios de comunicación se ha vuelto común, pues fue la punta de lanza de la estrategia de seguridad del presidente al llegar al poder y a falta de instituciones civiles de seguridad capaces de enfrentar al narcotráfico, la única alternativa era recurrir a las fuerzas armadas. Instituciones que ya tenían décadas realizando dichas tareas, pero que con la llegada del segundo presidente emanado del Partido Acción Nacional, se intensificó. Por esta razón, la intervención trajo consigo reclamos, pues se estaban destinando muchos recursos a las instituciones armadas. Es por esto, que en el presente apartado se busca analizar si los aumentos presupuestales a las fuerzas armadas demuestran una tendencia hacia la militarización del país, o si existe alguna otra razón de peso para explicarlos.
Durante décadas se rezagó el desarrollo de las fuerzas armadas para impedir que tuvieran un protagonismo fuerte en la política, por eso, los recursos se disminuyeron poco a poco, hasta llegar al punto de destinar apenas el 1.75 por ciento del presupuesto federal a labores relacionadas con la defensa de la soberanía en el año 2006, es decir, dentro de las instituciones armadas la situación era precaria. Además, la deserción se estaba convirtiendo en un problema considerable para la institución, pues de acuerdo a Moloeznik (2010), sólo de 2000 a 2006 desertaron 123,218 elementos, en su generalidad, de los rangos más bajos.
Por esta razón, en la administración del presidente Calderón se incrementaron los recursos a las instituciones militares y de seguridad. En materia de seguridad, el presupuesto de egresos de la federación identifica a 5 ramos administrativos, cuya función es ésta, la seguridad pública o nacional. Como se muestra en la Tabla dos, el total de la inversión en seguridad ha tenido un incremento nominal de cerca de 52 mil millones de pesos durante el periodo 2006-2010, en términos porcentuales resulta un incremento del 88 por ciento. Ahora bien, para darle un mejor entendimiento a este parámetro, se debe dividir entre los cuatro años de análisis, dando como resultado, que el incremento nominal es de 22 por ciento anual, que restándole el factor inflacionario que en promedio fue de 4.6 por ciento por año, resulta el Crecimiento Presupuestal Real Anual (CPRA4).
Sin embargo, para lograr un análisis objetivo de los incrementos presupuestales en un lapso de tiempo mayor a un año, es necesario tomar en cuenta los aumentos inflacionarios, pues dicho factor le resta poder de compra a los recursos, lo que distorsiona comparaciones de año a año, por lo que para el resto del texto se tomarán en cuenta incrementos reales o CPRA, y no los aumentos nominales. Retomando los incrementos del total de los 5 ramos administrativos del presupuesto de egresos de la federación, el CPRA es de 17.4 por ciento, incremento importante que debe ser analizado de manera individualizada por cada uno de los apartados para entenderlo adecuadamente.
Para el presente análisis se retomarán más a fondo 3 ramos administrativos, dado que el tema del presente texto es el análisis de la tendencia de los presupuestos relativos a la seguridad y responder a la interrogante de si se está militarizando la seguridad pública en México. Por un lado, se retomarán los ramos 7 y 13 para analizar los incrementos correspondientes a las fuerzas armadas, por otro lado se retomará el ramo 36 perteneciente a la policía federal, con lo cual se realizará una comparación, para finalmente inferir si el presupuesto se está militarizando.
Aumentos Presupuestales en las Fuerzas Armadas: Ramos 07 y 13
El crecimiento presupuestal real respectivo a la Secretaría de la Defensa Nacional, durante el periodo analizado, fue de 44.98 por ciento para los 4 años, pues los recursos destinados al Ejército Mexicano y Fuerza Aérea (EMyFA) pasaron de 26 mil millones de pesos en el año 2006, a más de 42,500 millones en el año 2010. El CPRA nos indica un incremento anual de 11.24, y el aumento podría considerarse relativamente alto, pero en realidad, el número de efectivos con que cuenta la institución no ha variado de forma importante. Por su parte, el aumento del gasto se ha destinado a mejorar las percepciones del personal, pues la SEDENA destina el 94 por ciento de su presupuesto a gasto corriente, es decir, a sueldos, materiales, pensiones, servicios personales, entre otros (SHCP, 2009), por lo que la mayor parte del aumento presupuestal durante el periodo, se ha destinado a mejorar los salarios de los soldados rasos. Como lo mencionó Calderón en un evento para conmemorar el día de las fuerzas armadas: "un soldado raso verá un incremento de 115 por ciento en su ingreso de 2006 a la fecha" (La Crónica, 2010), lo cual indica que los aumentos presupuestales, apenas han servido para mejorar los ingresos de los soldados rasos, y que en el 2006 percibían un sueldo promedio de 3,500 pesos mensuales, lo cual resultaba insuficiente para cubrir sus necesidades básicas, fomentándose la deserción dentro de la institución.
Por una parte, el aumento presupuestal que ha tenido la dependencia encargada de preservar la soberanía nacional, ha servido apenas para mejorar las condiciones de vida de los miembros del ejército mexicano. Por otra parte, se registró un aumento en el costo de mantenimiento y operación de la dependencia, al pasar el rubro de Materiales y Suministros de 2,700 millones en el 2006, a 4,291 millones en el 2010; un aumento real de 40.52 por ciento en suministrar lo necesario para la operación cotidiana de la Secretaría de la Defensa. Esto se explica por el incremento de los operativos por parte de dicha institución, puesto que el despliegue de tropas en el territorio nacional se ha incrementado, procurando incrementar la presencia territorial de las fuerzas armadas para tratar de retomar el control gubernamental de algunas zonas del país, en las que el crimen organizado se había desarrollado, lo cual ha requerido la adquisición de vehículos, tecnología, equipo, entre otros, y a su vez, esto ha traído consigo un aumento considerable del gasto de combustibles y mantenimiento.
De igual forma, se ha promovido una inversión en la renovación de equipamiento para darle funcionalidad a la Secretaría de la Defensa Nacional, por ejemplo, se invirtieron "400 millones de pesos para la adquisición de 200 vehículos humvee"5 (SEDENA, 2010: 74), también se adquirieron cinco aviones C-295 para sustituir unidades que ya habían superado su tiempo de vida. Además, se concretó la adquisición de seis helicópteros EC-725 COUGAR, los cuales serán utilizados primordialmente en operaciones de ayuda a la población en caso de desastres naturales. En la mayoría de los casos fueron erogaciones destinadas a sustituir unidades ya obsoletas o para reforzar la capacidad operativa de la institución, (SEDENA, 2010: 92-93).
Revisando lo anterior, el incremento presu-puestal que tuvo el ejército mexicano fue considerable, pero fueron aumentos que se tendrían que haber dado aún sin una guerra contra el crimen organizado, y sólo por justicia social, puesto que el aumento salarial es una demanda social de todos los sectores de la población. Con esto, era realmente necesario que quienes cuidan de la soberanía nacional obtuvieran un ingreso que alcanzara para solventar sus necesidades básicas, ya que al tener unas fuerzas armadas con menos desertores y con más incentivos para permanecer dentro de la institución, se fomenta la estabilidad de la Secretaría y por tanto, del país. De igual forma, era urgente modernizar el equipo con que cuenta la institución. No obstante, los primeros pasos se han dado, pero el rezago es muy profundo para ser resuelto en sólo cuatro años; "la flotilla de la fuerza aérea tiene una edad promedio superior a los 30 años" (SEDENA, 2010: 94-95), por lo que aún queda mucho por modernizar dentro de ésta institución.
Para la Secretaría de Marina (SEMAR), el presupuesto de 2006 ascendió a 9,163 millones de pesos, mientras que en 2010 le fueron asignados 15,887 millones de pesos, calculando el CPRA, se obtiene un promedio de 13.98 por ciento anual. La explicación es similar al caso de la Secretaría de la Defensa Nacional; se otorgaron incrementos salariales de igual magnitud para los elementos adscritos a la SEMAR, además de la implementa-ción del programa denominado: "Programa Permanente de Sustitución de Buques", el cual consiste en la sustitución de la flota con que cuenta la armada de México, puesto que la mayoría de los 29 buques patrulla que posee la institución, tienen más de 30 años de servicio. Dicho programa ha tenido como resultado, por ejemplo, que el 23 de noviembre de 2009:
Durante los festejos conmemorativos del día de la armada de México, en el astillero de la marina No. 1, se celebrara la botadura del buque patrulla de vigilancia oceánica Centenario de la Revolución, de igual forma el 1 de junio de 2010, en los festejos del día de la marina, se abanderó al Buque Bicentenario de la Independencia (SEMAR, 2010: 53-54).
Así pues, el aumento presupuestal en la SEMAR, se explica igualmente por el mejoramiento de los salarios del personal y en el programa de sustitución de buques. Los incrementos presupuestales fueron destinados para el mejoramiento de las condiciones de vida de las tropas y para la sustitución de la flota, puesto que buena parte de los buques de la institución son considerados obsoletos.
Ramo 36: Secretaría de Seguridad Pública (SSP)
El presupuesto correspondiente a la Secretaría de Seguridad Pública mostró un incremento considerable, pues pasó de 9,274 millones en el año 2006 a 31, 802 millones asignados en el 2010, es decir, un CPRA de 56.22 por ciento, lo cual representa el incremento más importante registrado en los 5 ramos administrativos pertenecientes a seguridad en el ámbito federal. Este aumento se justifica Según el Informe de Labores de la SSP (2010) por el incremento de la presencia territorial de la Policía Federal que pasó de 12,000 elementos en el 2006, a casi 36,000 a mediados de 2010; al igual que por la construcción de 31 bases regionales para mejorar su presencia en los diferentes estados de la república.
De acuerdo con esto, el aumento de personal y de infraestructura tiene como meta a mediano plazo, el regreso de las fuerzas armadas a los cuarteles, siendo sustituidas por la policía federal. Sin embargo, los esfuerzos son apenas incipientes, pues para lograr el retiro total de las tropas del combate al narcotráfico se necesitaría duplicar el número actual de elementos de la policía federal, acompañado de la profesionaliza-ción de las fuerzas de seguridad de las entidades federativas. No obstante, se ha dado un primer paso, según el segundo informe de labores de la SEDENA (2008), se destaca que cerca de 45,000 elementos militares participan activamente en labores de seguridad pública. Y si se toma en cuenta que la nueva policía federal ya cuenta con 36,000 elementos, de mantenerse la tendencia actual por otros cuatro años, la corporación civil de seguridad lograría el número de elementos necesarios para regresar las tropas a los cuarteles.
Sin embargo, es necesario destacar que esta suposición posee pocas probabilidades de convertirse en realidad, pues tomando en cuenta que el presupuesto de la SSP en el 2006 era relativamente pequeño, los aumentos presupuestales no necesitaron un esfuerzo político muy importante del ejecutivo; si bien, y como lo demuestra la tendencia de los presupuestos de egresos siguientes, una vez que llegaron a un nivel de 32 mil millones en el 2009, para el año siguiente no sólo no crecieron al mismo ritmo, sino que disminuyeron en cerca de mil millones de pesos. De acuerdo con esto, seguir destinando más recursos a la seguridad, actualmente conlleva un costo político para el presidente, por lo que es muy posible que el acrecentamiento de recursos para la SSP se detenga, al igual que lo hicieron los presupuestos correspondientes a la SEDENA Y SEMAR.
Comparativo entre dependencias: seguridad vs desarrollo social y económico
Un factor que debe analizarse más a fondo es sin duda el aumento global de otras dependencias de la administración pública federal, para determinar si existió un favoritismo con las instituciones de seguridad, debilitando los recursos destinados a sectores importantes en el país como lo son el desarrollo social y el desarrollo económico. Al analizar las cifras es visible que los aumentos presupuestales se dieron en prácticamente todas las secretarías de la administración pública federal.
Para realizar un análisis comparativo se seleccionaron tres secretarías de Estado con funciones relacionadas al desarrollo del país; en un primer momento se retoma la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), institución de vital importancia para un país en el cual Según Consejo Nacional de Evaluación (Coneval, 2008) cerca de la mitad de la población vive en pobreza, pues en el 2008, 50.6 millones de mexicanos vivían en algún tipo6 de pobreza. Dicha institución, durante el periodo analizado, experimentó un incremento real de 199 por ciento. Por su parte, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), está relacionada estrechamente con el desarrollo económico del país, pues el desarrollo de infraestructura ha sido pieza clave en el impulso de economías como la chilena y la china, que destinan 5.8 y 7.3 por ciento del PIB respectivamente a este rubro, mientras que México en el año 2006, invertía apenas el 3.2 (PNI, 2007). Por dicha razón, los recursos públicos destinados a la construcción, mantenimiento y ampliación de carreteras, puertos, aeropuertos y toda la infraestructura del país, obtuvo un crecimiento real de casi 64 por ciento durante el periodo.
Lamentablemente una secretaría de vital importancia para el desarrollo social de la población, experimentó el menor crecimiento de la muestra elegida; la Secretaría de Educación Pública (SEP), logró un crecimiento real menor a 25 por ciento durante el periodo, si bien, es la institución a la cual se destina la mayor cantidad de recursos de las seis elegidas. Debido a la importancia que tiene la educación para que la sociedad pueda superar el atraso en el que se encuentra, debió ser una prioridad en el presupuesto de egresos de la federación.
Por esto, sin educación la estrategia de seguridad difícilmente puede ser considerada integral, pues los jóvenes sin preparación y sin acceso a empleos bien remunerados, son más propensos a caer en las redes del crimen organizado, pues ven en éste la única opción para prosperar económicamente. Para una mejor comprensión se presenta la Tabla número tres.
Por una parte, el gasto de la Secretaría de Desarrollo Social experimentó un incremento considerable, pero la SSP obtuvo incrementos superiores. Por otra parte, la estrategia de superación de la pobreza elegida por el ejecutivo ha sido poco eficaz, pues el número de personas pobres no ha disminuido. No obstante, países que han apostado por mejorar la educación han obtenido mejores resultados que los países que han destinado mayores recursos a programas asistenciales. En relación con el gasto militar, los recursos sumados de la SEDENA Y SEMAR, son inferiores a los recursos destinados a infraestructura por parte del gobierno federal, mostrando que el gasto federal no se ha militarizado y ni siquiera alcanza un nivel importante en el total del presupuesto de egresos de la federación.
Igualmente, durante la primera mitad del sexenio se vivieron dos factores importantes que repercutieron en el nivel de ingresos de la federación, por un lado, de acuerdo con PEMEX (2009), el precio promedio de exportación del petróleo fue de 70 dólares por barril (dpb), mientras que en los primeros cuatro años del sexenio anterior fue de 22 dpb . Por otro lado, se impulsaron dos reformas fiscales durante la administración de Felipe Calderón, en el 2007 se promovió el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU)7 para fortalecer al Impuesto Sobre la Renta (ISR), y en el 2009 se impulsó el aumento del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del ISR. Por consiguiente, el presupuesto general de la federación pasó de 2.00 billones de pesos en el 2006 a 3.17 billones en el 2010, es decir, un aumento de 58.5 por ciento. Estos factores impactaron en la entrada de recursos públicos, lo cual contribuyó al incremento presupuestal que obtuvieron la mayoría de las secretarías de Estado, independientemente de su función.
Conclusiones
Los recursos presupuestales de las dependencias militares se han incrementado apenas por encima del crecimiento global del presupuesto de la federación, mientras que la dependencia civil encargada de la seguridad, obtuvo recursos importantes que demuestran una tendencia que busca desmilitarizar el combate contra el crimen organizado, fortaleciendo a la policía federal y a las policías estatales, pues dentro de los recursos catalogados hacía la SSP, existen fondos etiquetados para el fortalecimiento de las corporaciones estatales y municipales de seguridad.
En México no hay indicios de una militarización, al menos no en el aspecto presupuestal; muestra de ello, es que países de menor tamaño y con economías mucho más pequeñas destinan más recursos a sus ejércitos, por ejemplo, Chile sobrepasa los recursos que destina nuestro país, teniendo apenas 17 millones de habitantes, mientras que Colombia, que se encuentra en una situación parecida con el narcotráfico y con un territorio similar, destina casi el doble de recursos.
Debido a las décadas de crisis económicas en México, los presupuestos de todas las dependencias públicas se habían rezagado de manera importante. Es apenas con la bonanza petrolera y las reformas fiscales que se obtienen recursos extraordinarios que permitieron revertir ciertos rezagos, como la construcción de carreteras, al igual que el gasto destinado al desarrollo social. Lamentablemente aún existen sectores muy descuidados como es el caso de la educación.
En las instituciones militares, los rezagos comenzaron a revertirse en cierta proporción, pero aún se mantienen en clara desventaja con sus pares latinoamericanos. Cabe destacar que las condiciones sociales, políticas y económicas de cada país determinan el tamaño y equipamiento de sus fuerzas armadas, por lo que México no podría proponerse alcanzar los niveles del gasto brasileño, ni tampoco al colombiano, simplemente se debe impulsar el mejoramiento de las condiciones operativas de las dependencias y de las condiciones de vida de sus miembros para brindarle estabilidad al país.
Finalmente, con respecto a la militarización de la seguridad pública, se descubrió que las dependencias militares poseen una intervención importante desde hace décadas, por lo que no se podría interpretar como una tendencia militarizadora el hecho de que el presidente utilizara a las fuerzas armadas para el combate contra el narcotráfico. Por el contrario, el fortalecimiento de las instituciones civiles de seguridad demuestra una tendencia opuesta. Sin embargo, esto no indica que se vaya por el camino correcto en el combate contra la delincuencia, simplemente se demostró que la tendencia presupuestal de México no se inclina hacía la militarización del país ni de los presupuestos públicos.
2. Entiéndase como cualquier acto que atente contra la supremacía del Estado, realizado por cualquier otra organización interior o exterior o que ponga en riesgo su permanencia y estabilidad.
3. PIB: producto interno bruto, el cual representa la totalidad de los bienes y servicios que se producen dentro del país en un periodo determinado, que para el caso de este estudio, se utilizará la medición anual.
4. Para el resto del texto, el CPRA se utilizará para describir el promedio de los incrementos anuales de recursos presupuestales, restándoles la inflación correspondien¬te al periodo analizado. De igual forma, el crecimiento nominal de los recursos hará referencia al aumento bruto sin el descuento inflacionario.
5. Unidad de transporte blindado usado por la SEDENA en operaciones urbanas o semiurbanas.
6. La SEDESOL considera tres tipos de pobreza: patrimonial, de capacidades y alimentaria.
7. Impuesto mínimo de control para las personas con actividad empresarial.
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1. Academia Internacional de Ciencias Político-Administrativas y Estudios de Futuro A.C. jorge_epl1@yahoo.com.mx
Fecha de recepción: 20 marzo 2013 - Fecha de aceptación: 23 octubre 2013
Fechas de Publicación
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Publicación en esta colección
27 Ago 2015 -
Fecha del número
Dic 2014
Histórico
-
Recibido
20 Mar 2013 -
Acepto
23 Oct 2013
