Introducción

Este ensayo tiene el objetivo de problematizar la operacionalización y estandarización de la noción de calidad de la educación escolar, tomando como caso de estudio la decisión de la Agencia de la Calidad Educativa de Chile de introducir indicadores de desarrollo personal y social.

Existe bibliografía académica (Lingard et al., 2015) que sostiene que en los últimos años el diseño de las políticas de rendición de cuentas ha puesto énfasis en la evaluación de la calidad educativa a través de resultados en test estandarizados o sobre la base de indicadores de desempeño. El nexo entre políticas de rendición de cuentas y calidad educativa ha llevado a la conformación de enfoques y mecanismos de aseguramiento de la calidad educativa (Kauko et al. 2018). Estos últimos se enmarcan en la introducción de modelos de calidad en el campo de la educación desde su uso en el mundo de la gestión industrial (Sallis, 2014), incluidos estándares y mediciones de aseguramiento en función de dichos estándares (Assaél et al., 2018). Más recientemente, la noción de calidad ha sido funcional a la denominada nueva gestión pública (Falabella, 2015; Holloway et al., 2017; Hood, 1991; Normand et al., 2018; Oyarzún-Maldonado y Soto-González,2021; Tolofari, 2005). Este planteamiento ha operado en manera capilar en el sistema educativo chileno (Falabella y de la Vega, 2016). Todo lo anterior deja emerger que los modelos de calidad no son algo neutral, sino que están envueltos y cargados de motivaciones e intenciones ideológico-políticas que los condicionan.

Ahora bien, las políticas educativas en Chile han dado muestra, en los últimos 10 años, de un gran dinamismo en relación con el aseguramiento de la calidad del sistema escolar. La sociedad chilena se encuentra, desde hace varios años, en una encrucijada respecto a la calidad de la oferta educativa de enseñanza básica y media de los establecimientos educacionales. En 2006 y 2011 dos olas de manifestaciones de movimientos sociales y de la sociedad civil han puesto en el debate público, de manera urgente, el problema de qué educación se está proporcionando y a través de cuáles mecanismos de aseguramiento.

Una de las principales novedades, en 2011, ha sido la creación de la Agencia de la Calidad Educativa (de aquí en adelante la Agencia), una institución gubernamental que tiene la misión de evaluar, ordenar y orientar los establecimientos educacionales de Chile, al encargarse de gestionar las políticas de evaluación de la calidad educativa (Carrasco, 2013). La conformación de la Agencia implica la puesta en marcha de un Sistema de aseguramiento de la calidad educativa (SACE). Dicho sistema, que será descrito en la primera sección de este ensayo, se articula en torno a una batería de indicadores de logro para la enseñanza básica y media, entre estos los indicadores de desarrollo personal y social.

La proliferación de datos numéricos desde sus indicadores de logro correspondientes ha sido objeto de atención en varios estudios a nivel internacional para la rendición de cuenta del desempeño de los establecimientos educacionales. Los estudios de Ozga (2013, 2016) se insertan en el enfoque del gobernar desde los números y analizan los cambios de gobernanza y gestión del sistema educativo en parte como consecuencia de la circulación de datos, pone la cuestión del grado de confianza que se le atribuye a dichos indicadores.

Koyama (2012) investiga el rol de los datos numéricos en el ámbito de la política del No child left behind (Ningún niño será dejado atrás) en Estados Unidos, usando la teoría del actor-red (Latour, 1997; 1999) para interpretar los datos de desempeño de los establecimientos educacionales como un verdadero nuevo actor con el cual interactuar al interior del espacio escolar. Estos estudios permiten profundizar cuáles interacciones se generan a nivel de gobernanza y gestión micropolítica en las escuelas.

Sellar (2015), por otra parte, aborda el uso de datos en evaluación de larga escala y analiza esta arista usando el concepto de afección. La contribución de Sellar permite aclarar dos cosas: por un lado, los datos en el mundo educativo funcionan desde un proceso de conmensurabilidad, es decir, la transformación de diferentes cualidades en una métrica común (Sellar, 2015). Por otro lado, los datos tienen un poder de afección, esto es, implican aumento o disminución de la capacidad de actuar de un cuerpo, en este caso, las escuelas y los actores dentro de la escuela. Pero la capacidad de afección de los datos hacia los establecimientos educacionales no involucra solo este aspecto, sino que se refiere a las consecuencias emotivas que se desencadenan por la aparición del dato numérico expresado en los indicadores de desarrollo personal y social. Lo que interesa más en específico al ensayo que se está escribiendo es el poder performativo del dato, ya que tiene efectos sobre la comprensión del fenómeno educativo que pretende medir, puesto que llega a reducir un fenómeno complejo como, por ejemplo, la convivencia escolar a su mera expresión en el dato numérico recogido en el indicador correspondiente (Galioto-Allegra y Flores-González, 2021).

Por su parte, Selwyn (2015) señala que la inserción de los datos implica una hiper-reducción de cualidades éticas y relacionales del fenómeno educativo y esto supone una nueva complejidad con la cual la educación está llamada a confrontarse. Junto a esta contribución, hay otros estudios sobre el ámbito de la educación escolar, respecto de las implicancias de usar indicadores que den cuenta de dimensiones personales y sociales de la educación. Por un lado, por ejemplo, el estudio de Álvarez García y Casas Haro (2008) revisa la experiencia de formar a personal directivo para que tome en cuenta un conjunto de indicadores variados que apuntan a la gestión educativa de la enseñanza básica.

Por otro lado, y en una perspectiva crítica hacia el caso chileno del uso de indicadores de desarrollo personal y social de la Agencia de la Calidad, un reciente artículo (Oyarzún Vargas y Falabella, 2022) ha mostrado cómo el recurso de dichos indicadores no logra la implementación de modalidades evaluativas e integrales del quehacer de los establecimientos educacionales.

Por lo tanto, en el marco de esta producción internacional, este ensayo quiere proporcionar elementos analíticos y teóricos que problematicen la operacionalización y estandarización de la noción de calidad educativa del sistema escolar, tomando como ejemplo la decisión de la Agencia de medir el desarrollo personal y social del estudiantado a través de indicadores. Después de una descripción del modelo de aseguramiento de la calidad educativa adoptado en Chile para la enseñanza básica y media, el ensayo quiere lograr el objetivo recién planteado con dos acciones: primero, interpreta la inserción de los indicadores de desarrollo personal y social en el sistema escolar chileno como expresión de la cultura de la auditoría y de la tendencia a reducir la educación escolar a un juego de indicadores (indicator game, según el lema inglés que recoge una línea de estudio sobre el uso de indicadores en campo educativo); como segunda acción, hace uso de las ideas de Arendt (2016) sobre el papel sociopolítico de la escuela para problematizar la medición de desarrollo personal y social del estudiantado y ofrecer un esbozo de las implicancias de las ideas de Arendt para pensar el significado de desarrollo personal y social desde una perspectiva educativa.

La discusión crítica que se va a realizar se enmarca en el debate académico de problematización de las políticas públicas (Webb, 2014): se trata, en primera instancia, de pensar a fondo qué tipo de fenómenos y de decisiones políticas se están tomando y qué cuestiones hay en juego en la formulación de una política educativa, ofreciendo herramientas analíticas, tanto de la bibliografía socio-antropológica más reciente (Strathern, 2000, 2017), como de una fuente clásica del pensamiento político como el de la autora Hannah Arendt, para interrogar las políticas más recientes de aseguramiento de la calidad. El enfoque que desarrolla Arendt sobre la educación escolar permite repensar el papel de la escuela como institución social y de lo que está en juego en relación con el estudiantado (para un interesante resumen y discusión de las reflexiones de la Arendt sobre educación, véase López Merino, 2017).

El uso de indicadores en el Sistema de aseguramiento de la calidad educativa en Chile

La Ley SACE N. 20.529 del 27 de agosto 2011 mandata la tarea de ordenar los colegios según categorías de desempeño que prevén sanciones y reconocimientos. La tarea de evaluar y clasificar los colegios es encomendada a la Agencia. Esta institución evalúa los logros de aprendizaje del estudiantado, mediante la aplicación de una prueba estandarizada (Sistema de medición de la calidad educativa, de ahora en adelante SIMCE) en las siguientes áreas curriculares: comprensión de lectura, escritura, matemática, ciencias naturales, historia, geografía, ciencias sociales e inglés. Además, evalúa otros aspectos fundamentales para el proceso de aprendizaje, a través de los indicadores de desarrollo personal y social (para un análisis histórico-filosófico de este sistema de aseguramiento de la calidad educativa véase Galioto Allegra y Pérez Navarro (2022).

Una novedad relevante de la arquitectura del SACE ha sido el diseño y construcción, por parte de la Agencia, de los indicadores de desarrollo personal y social, con el objetivo explícito de avanzar hacia una concepción más amplia de la calidad educativa y medir algunas dimensiones del quehacer educativo de los colegios que antes no eran tomadas en cuenta. Estos indicadores son ''clima de convivencia escolar, participación y formación ciudadana, hábitos de vida saludable, asistencia a clase, retención escolar, equidad de género, titulación técnico profesional'' (Ministerio de Educación de Chile, 2014, p. 5). Dichos indicadores de desarrollo personal y social permiten recabar datos a partir de cuestionarios dirigidos a estudiantes, docentes, padres, madres y personas apoderadas, en el marco de las pruebas SIMCE (Sistema de medición de la calidad de la educación: un conjunto de test estandarizados que miden el desempeño académico de las escuelas chilenas). Los resultados arrojados por estos indicadores de desarrollo personal y social constituyen un 33% de la ponderación en la clasificación de desempeño del establecimiento educativo y en un 67% por los datos en logros académicos del SIMCE. La Agencia, además, recurre a visitas de orientación a los establecimientos educacionales con resultados negativos con el propósito de apoyar su mejora.

El aspecto particularmente problemático del SACE es que los establecimientos educacionales que en tres mediciones seguidas del SIMCE y de los indicadores de desarrollo personal y social se mantienen en un nivel de desempeño bajo, deberán ser cerrados -Artículo 31- (Ministerio de Educación de Chile, 2011). Ahí emerge la alta consecuencia que prevé el SACE en Chile, vinculada con el uso de indicadores ligados a ello.

Los indicadores de desarrollo personal y social como juego de indicadores expresión de una cultura de la auditoría

El concepto de auditoría viene del mundo de la finanza y de la rendición de cuenta. Su expansión a otros ámbitos le confiere el poder de un descriptor que se puede aplicar a todos los tipos de monitoreo, evaluaciones y mediciones (Strathern, 2000). Su combinación con el término sociedad (Power, 1997) pone bajo la lupa analítica la capacidad de las políticas de evaluación de las organizaciones públicas de estructurar y reconfigurar la sociedad y su institucionalidad. Según esta perspectiva de análisis , las características que modelan la vida institucional de la sociedad desde la auditoría son: la evaluación desde un enfoque financiero con énfasis en la eficiencia; la producción de datos respecto al desempeño de las instituciones; el aseguramiento de la calidad que hace hincapié en la necesidad de monitorear el control de los procesos, es decir, inspeccionar y a la vez exigir autogestión y autoevaluación por parte de las instituciones; y la conformación de equipos técnico-profesionales que se dedican a la tarea de inspeccionar y supervisar.

Por otra parte, los estudios socio-antropológicos han usado la expresión '' ha estudiado y documentado el fenómeno de resignificación de los códigos profesionales y de las prácticas institucionales causado por la cultura de la auditoría.

Esta cultura promueve la difusión capilar del modo en que se instalan los preceptos de la eficiencia económica y de las buenas prácticas (Strathern, 2000).

La tesis es que la introducción paulatina, pero sostenida, de indicadores de desempeño y de calidad educativa de la educación escolar se puede comprender desde el paradigma de la cultura de la auditoría.

Ahora bien, la investigación académica en torno a educación escolar ha identificado rasgos de la cultura de la auditoría en cuanto a factores de distorsión de la tarea educativa de los sistemas escolares.

Estos factores son:

Esta producción académica, resumida arriba, muestra que la noción de ''cultura de la auditoría'' se usa también en la bibliografía dedicada al ámbito de la educación escolar en referencia a las políticas de evaluación educativa. A partir de la descripción de cómo son usados los indicadores en el SACE de Chile y también sobre la base de estudios académicos revisados, resulta pertinente plantear la relación entre la introducción de los indicadores de desarrollo personal y social, y la cultura de la auditoría, por los siguientes motivos:

El esquema que opera a la base de los indicadores de desarrollo personal y social es típico del concepto de auditoría y, por lo tanto, trae consigo un poder estructurante de las prácticas de los establecimientos educacionales que sería valioso explorar empíricamente. Por otra parte, Fochler y de Rijcke (2017) desarrollan un debate en torno a los cambios en las prácticas institucionales desde el uso de la medición basada en indicadores, para lo que acuñan la expresión ''juego de indicadores''.

Recientemente, Strathern (2017) ha debatido con otros equipos investigadores (Fochler y de Rijcke, 2017; Irwin, 2017; McHardy, 2017) en torno a la proliferación del uso de indicadores numéricos para expresar la calidad de los servicios prestados por las instituciones educativas. Si bien este debate se desarrolla y se centra en el sector de la educación superior, resulta útil aplicarlo cómo herramienta analítica para evaluar la relación de estos indicadores con la educación escolar básica y media.

La expresión ''juego de indicadores'' ofrece una buena noción síntesis del esquema esbozado anteriormente, agregándole la implicación de los actores de las instituciones evaluadas en el juego de los indicadores. La pregunta que se plantea es: ¿Qué márgenes de maniobra quedan para jugar al juego de los indicadores?

Lo que la noción de ''juego de indicadores'' sugiere es que sí existen márgenes de maniobra por parte de las instituciones involucradas, esto significa que las instituciones educativas avancen hacia una mayor comprensión entre lo que se puede medir y lo que quedará fuera de cualquier medición (McHardy, 2017). Asimismo, Irwin (2017) plantea la necesidad de re-significar la presencia de los indicadores de desempeño: si existen indicadores como respuesta a la demanda de calidad hay que profundizar en torno a la pregunta por la calidad, si se quiere avanzar hacia instituciones y actores educativos conscientes y comprometidos.

Como se indicó anteriormente, el debate en torno al ''juego de indicadores'' se genera para la educación superior; sin embargo, considero que presenta un potencial heurístico para el mundo de la educación escolar básica y media, especialmente para el propósito de fundamentar la discusión acerca de las decisiones, actitudes y conductas que los actores de la escuela pueden adoptar frente al tipo de ''juego de indicadores'' en qué están involucrados.

Aplicando todo lo anterior al ámbito de la educación escolar, se puede decir que para jugar el ''juego de los indicadores'' se requiere una institución escolar que sepa lo que es y lo que puede llegar a ser, y organice su quehacer a partir de estos horizontes de sentido.

La escuela como institución que promueve el desarrollo personal y social: Las ideas de Hannah Arendt

Dentro de este escenario representado por la cultura de la auditoría y el juego de indicadores, con sus componentes específicos de indicadores de desarrollo personal y social, quiero ahora esbozar un horizonte de sentido respecto de la educación escolar como lugar de desarrollo personal y social. Con esto quiero contribuir a redescubrir la dimensión normativa y teleológica (concepto que refiere a los fines y propósitos, en este caso de la educación escolar) que debería informar la noción de indicadores de desarrollo personal y social, así como aportar a la toma de conciencia del quehacer educativo.

Este horizonte asume la forma de la siguiente proposición: la escuela, como idea que informa y debería inspirar los concretos establecimientos educacionales, es un lugar en que la socialización y la subjetivación están en una relación de recíproca interdependencia a través del diálogo inter-generacional.

Esta proposición expresa sintéticamente el pensamiento de Hannah Arendt acerca de la misión de la educación. Si la educación es un fenómeno convivido y compartido, la educación escolar es el lugar institucional y simbólico en que esta aventura se comparte (Tamboukou, 2016). Ahora bien, la escuela presenta algunos rasgos distintivos que merecen la pena ser subrayados. Es la única organización social (más allá de la familia) en que el lugar es compartido por una gran variedad de generaciones, personas adultas, juventud, niños y niñas; esta característica hace que la educación escolar sea vista como una representación en pequeña escala de la vida social en su conjunto. Este encuentro intergeneracional es lo que la constituye como un espacio específico y particular de compartir acciones y pensamientos, característica fundamental de la condición humana, según Arendt. La conformación del lugar simbólico e institucional de la escuela, pensado de este modo, nos vislumbra que se interconectan razones pedagógicas de socialización y de formación del sujeto en su misión fundamental.

Arendt (2016), en su ensayo sobre la educación, parte de la premisa de que los niños y las niñas son la manifestación más apropiada del novum (la novedad) que cada ser humano posee y, por lo tanto, la educación escolar es aquel lugar que introduce esta novedad en el mundo, haciendo de puente entre el espacio doméstico del hogar (oikos) y el espacio público del ágora (la plaza pública): ''Si bien la escuela no es el mundo, esta debe parecerse y representarse prácticamente como si lo fuera, de modo que los niños aprendan a vivir en él'' (Carrasco, 2013, p. 6).

La escuela se configura, entonces, como aquel lugar especial de lugar: una suerte de laboratorio público para la convivencia democrática, es decir, el terreno en que se ponen a prueba y se verifican las ideas, los talentos, los deseos y las orientaciones axiológicas.

Según Hayden (2013), la caracterización de la condición humana planteada por Arendt y que se articula en las nociones de natalidad, pluralidad y acción, que deberían verse reflejadas en la educación escolar como institución educativa, constituye un recurso precioso para abordar un fenómeno novedoso de la participación en el mundo que la escuela está llamada a propiciar, esto es, su configuración como espacio cosmopolita y multicultural. Lo anterior conduce a esta definición de educación:

Biesta (2010, 2016) ha profundizado el aporte de Arendt a la educación a partir de su abordaje de la relación entre esfera pública y esfera privada, y ofrece un uso crítico de estas ideas para la educación escolar contemporánea, en particular hace hincapié de esta como espacio público que permite, a cada sujeto, entrar en diálogo con otros y ser cuestionados. Sin embargo, la escuela obsesionada por los aprendizajes debilita la concepción de la educación como una experiencia de pluralidad que conduce a cuestionar la propia identidad. Por ello, plantea la pregunta: Si en nuestras escuelas y universidades los niños, las niñas y jóvenes tienen aún las oportunidades de encontrar la realidad de ser cuestionados y llamados en causa, para poder reconciliarse con la realidad y, mediante este ejercicio, intentar genuinamente sentirse en casa propia en este mundo y así vivir algo que sea auténticamente vida humana (Biesta, 2016).

Resumiendo, estos argumentos proporcionan una aproximación hacia la concepción de desarrollo personal y social del estudiantado desde en una perspectiva filosófica y educativa. Dicha aproximación muestra que las dimensiones vitales del desarrollo personal y social presentan un alcance mucho más profundo y rico de estratos de implicancias respecto de cómo los indicadores planteados por la Agencia de la Calidad en Chile las conceptualizan y operacionalizan. Por lo tanto, el modo en que se han presentado las reflexiones de Arendt acerca de la educación aporta la comprensión de lo que implica que una política educativa proponga el desarrollo personal y social como dimensión de la calidad educativa.

Discusión final

Al final de este recorrido, contrastamos brevemente la decisión de medir el desarrollo personal y social del estudiantado con los significados filosóficos y educativos de pensar la escuela como lugar de formación personal y social.

Emerge que la adopción de los indicadores de desarrollo personal y social en el intento de ampliar la comprensión y medición de la calidad educativa, si bien es un paso novedoso en el marco de las políticas de aseguramiento de la calidad en Chile, implica la existencia de una máquina de cuantificación, que inevitablemente reduce la idea de la educación escolar como lugar de desarrollo personal y social planteado por Arendt (2016). Según las reflexiones de esta autora, dicho desarrollo está ligado a la posibilidad de que la novedad representada por el estudiantado pueda desplegarse en el mundo; dicha novedad es definida por Arendt con el nombre de natalidad (López Merino, 2017).

Los datos producidos desde la medición de los indicadores de desarrollo personal y social ya son de conocimiento de los establecimientos educacionales de Chile; estos indicadores, por un lado permiten una hiperreducción (Selwyn, 2015) del potencial del lugar de la escuela tal como se ha descrito, según Arendt (2016), lo que a la vez representa un elemento problemático y de complejidad: los indicadores intencionan y favorecen la reproducción concreta de ciertos tipos de comprensión de la noción misma de desarrollo personal y social, encasillándola en los conceptos escogidos para obtener los indicadores correspondientes. Por lo tanto, el juego de indicadores descrito nos hace correr el riesgo de absorber, neutralizar y reconfigurar ciertos ideales sustantivos de la educación.

Sin perjuicio de esta problematización, el presente ensayo quiere contribuir a la discusión crítica en torno a las dimensiones de la formación personal y social del estudiantado, aprovechando esta introducción de los indicadores de desarrollo personal y social para favorecer la instalación de un debate de ideas.

Se trata de usar la máquina del juego de indicadores para discutir ideas sustantivas que permitan avanzar hacia una buena integración entre ideario, prácticas y modo de evaluación de las prácticas. Para avanzar al respecto, ofrezco cuatro orientaciones: dos para las políticas educativas y las restantes para las futuras investigaciones.

Se espera que este tiempo pandémico que ha suspendido varios mecanismos consolidados de evaluación de los sistemas escolares (en Chile esto ha ocurrido para el año 2020 y 2021, y se plantea otra suspensión para el año 2022) pueda favorecer la revisión de estas políticas en favor de una reforma profunda del uso y de las implicancias de los indicadores de calidad en educación.

Conclusiones

Este ensayo ha desarrollado una problematización de la operacionalización y estandarización de la noción de calidad de la educación escolar básica y media, tomando como ejemplo de estudio la decisión de la Agencia de la Calidad de Chile de introducir indicadores de desarrollo personal y social. Las reflexiones llevadas a cabo han vinculado el uso de indicadores en el ámbito de la educación escolar y media a la denominada cultura de la auditoría. Dicha asociación se demuestra problemática tanto para su conceptualización, como para el logro del desarrollo personal y social, desde las prácticas educativas de la enseñanza escolar básica y media.

El recurso a las ideas de Hannah Arendt respecto de cómo comprender el fenómeno de la educación (que incluye el paso por la institución llamada escuela) muestra una noción sustantiva más rica de desarrollo personal y social a la cual poder aspirar.

Este ensayo quiere contribuir al debate de ideas respecto de los propósitos y significados de la educación escolar, así como a la revisión crítica de las políticas educativas de evaluación que recurren a indicadores, incentivos y sanciones para fomentar el mejoramiento escolar en América Latina, a partir del caso chileno tomado aquí en cuenta.

Referencias

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