Desarrollo  del  estado  y  la  conformación  de  la administración  pública en Costa Rica   de 1823 a 1917

Sara Barrios

Es docente-investigadora de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica; es Licenciada en Ciencias Políticas y Licenciada en Derecho. Actualmente cursa la Maestría en Derecho Público de la misma casa de estudios. Sus temas de especialización se relacionan con: Derecho Constitucional, Participación Ciudadana, Control Político, y rendición de cuentas

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Resumen

El  artículo,  examina  a  través  de  las  constituciones  políticas  y  la  recopilación  de  leyes  y decretos del SINALEVI, la evolución de la configuración del Estado Costarricense en su misma  estructura,  aspecto  que  solo  había  sido  retomado  por  pocos  autores.    El  análisis realizado  permite  comprender  las  grandes  transformaciones  del  aparato  estatal  dividido en cuatro periodos, evidenciado el aumento de la complejidad del mismo, las demandas sociales de los distintos grupos y la creación de un espacio social de negociación a través del  Estado,  esto  contextualizado  en  cada  .    Lo  anterior  se  hace  al  calor  de  una  revisión pormenorizada  de  las  concepciones  estatales,  acompañado  por  de  un  mapeo  de  los estructuras estatales concebidas en cada periodo. 

Palabras claves:  Historia, administración pública, Costa Rica, constituciones, estado.

Abstract

This essay analyzes the evolution of the Costa Rican State’s structure using political constitutions and decrees of the SINALEVI. So, this paper studies the major transformations of the Costa Rican State through four stages. In that sense, it shows the increasing complexity of this State, the social demands associated to it, and the creation of a negotiating social space. In order to make such analysis, this essay pays attention to the conception of the State in every period.

Keywords: History, public administration, Costa Rica, constitutions.

Introducción 

Existe  en  la  bibliografía  nacional  una  abundante  cantidad  de  textos relativos  a  temas  como:  historia  de  las  instituciones,  formación  del  Estado, participación  política,  sistemas  y  partidos  políticos,  procesos  electorales,  análisis de  políticas  públicas,  democracia,  mecanismos  de  control,  entre  otros,  de  hecho hay investigaciones de muy alto nivel en relación con la conformación del Estado costarricense  desde  disciplinas  como  la  Historia,  la Administración  Pública  o  el Derecho, sin embargo, existe un vacío de investigaciones que analicen la relación entre  la  conformación  del  Estado  junto  con  el  desarrollo  y  especificidad  de  la Administración Pública.    

Es por ello, que la Escuela de Administración Pública, el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, la Escuela de Historia y el Centro de Investigaciones Históricas de América Central, han decidido incursionar en este objeto de investigación, que tiene como fin crear conocimiento sobre el Estado, el Gobierno y la Administración Pública costarricense, por medio del análisis histórico.

Este esfuerzo institucional tiene como objetivo general: 

Reconstruir el desarrollo de la Administración Pública desde una perspectiva que permita visualizar la dinámica institucional de aquella junto con la construcción y consolidación del Estado.

Siendo uno de los objetivos específicos de la investigación: el reconstruir  procesos históricos sobre la conformación del aparato público, entendiéndose por este la institucionalidad estatal. 

Para  cumplir  con  de  este  objetivo,  se  presenta  a  continuación  un  artículo que tiene como finalidad el realizar una descripción del desarrollo de la estructura institucional  y  especificidad  del  Estado  costarricense,  tomando  como  unidad  de análisis las Constituciones Políticas de 1823 a 1917, utilizando además como fuente subsidiaria  de  información,  las  leyes  contenidas  en  la  base  de  datos  del  Sistema Nacional  de  Legislación  Vigente  de  la  Procuraduría  General  de  la  República  (SINALEVI).

Es importante indicar, que se realiza el análisis con base en las Constituciones Políticas toda vez, que éstas no son solo un cuerpo normativo que permite “visualizar” la conformación estructural-institucional de un Estado, sino que constituyen lo que muchos autores denominan la fórmula política o pacto fundacional del Estado, es decir, técnicamente, al hacer un estudio de la Constitución Política, se puede tener un marco referencial de las múltiples interrelaciones institucionales, desde el sistema de  gobierno  establecido  -presidencialista,  parlamentario,  semi-parlamentario, monarquía constitucional, etc- los diferentes mecanismos de control y participación política, así como la rendición de cuentas.

La  Constitución  Política  permite  explicar  desde  sus  orígenes  la  dinámica interinstitucional,  en  el  tanto  ésta  establece  las  relaciones  de  jerarquía,  los mecanismos de control, la especificad de las funciones así como las relaciones con la sociedad civil; es decir, la Constitución Política atraviesa de forma transversal la dinámica institucional y social de un país. 

El concepto de constitución política como forma organizativa del estado

El concepto Constitución Política evoca una pluralidad de definiciones distintas, sin embargo, en este artículo se empleará el significado que por lo general establece la doctrina jurídica a la “Constitución Política”, como concepto normativo.¹

Al respecto es importante aclarar, que durante la segunda mitad del siglo XIX el modelo liberal pasó por un período de crisis, y el concepto normativo de Constitución Política fue ampliamente rechazado, iniciándose un proceso de sustitución, cambiando el concepto normativo por el concepto material de Constitución, el cual establecía que dicho cuerpo de normas debía ser conceptualizado como una forma de ser y no un deber ser, esto significa que la Constitución debía ser un reflejo de la realidad de un país.

Como se ha indicado, por medio de una Constitución Política se funda un Estado, se establecenex novo-desde inicio o desde el principio- las pautas de funcionamiento del mismo, es por ello que se le denomina norma fundamental.

Por esta razón la Constitución tiene autoatribución de eficacia normativa, es decir, el texto constitucional tiene una serie de preceptos y expresiones con una construcción terminológica igual a la de cualquier norma jurídica,²que a pesar de su grado de generalidad y diferentes niveles de concreción, no pierden su carácter de coercitividad, al igual que cualquier otra norma.

De hecho, la Constitución Política está compuesta por lo que ha denominado el profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor, normas principales, cuya función es definir los rasgos generales del sistema político;³normas directivas, las cuales establecen la actividad de los poderes públicos;⁴ normas organizatorias, que constituyen entes u órganos públicos;⁵normas materiales,⁶que comprenden aquellas que se refieran al sistema de producción normativo -sistema de fuentes-, el reconocimiento de derechos constitucionales y aquellas disposiciones que se refieran a la regulación de idioma, fuerzas armadas, régimen de nacionalidad, entre otras, y finalmente las normas garantizadoras, que tienen como objetivo establecer los órganos y procedimientos para asegurar el respeto del texto constitucional.⁷Otros autores han distinguido las normas constitucionales como aplicativas o de control,⁸ o como normas programáticas y normas operativas. ⁹

La Sala Constitucional ha definido la Constitución Política como: “...un conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismas, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables, salvo casos calificados de excepción”¹⁰

Es por ello que se le ha denominado a la Constitución Política comonorma normarum-norma de normas- y ostenta la calidad de “lex superior” -ley suprema-, puesto que al estar en la cúspide del sistema normativo -esto de acuerdo a lo establecido por el jurista Hans Kelsen- y partiendo del principio de que cada norma se produce de acuerdo con lo previsto en otra norma de grado superior, hace de la Constitución la norma suprema, la cúspide de todo el ordenamiento jurídico.¹¹

Aunado a lo anterior la Constitución Política, es un acto de autodeterminación fundamental de una comunidad, mediante el cual los miembros de ésta de forma libre, unilateral y democrática, deciden constituirse en comunidad política soberana, regulando la organización de sus poderes; es en sentido estricto un acto fundacional de un nuevo Estado, cuya única legitimidad se encuentra en la libre autodeterminación de sus habitantes, no en la concesión de una autoriad preexistente y superior; es decir, su poder es originario, no derivado de ningún poder anterior.¹²

La Constitución asume por naturaleza la forma escrita, esto al ser un instrumento de racionalización y objetivización del acto político, el “contrato social”, ya que el establecimiento de reglas claras brinda seguridad jurídica -un saber a qué atenerse- tanto para los administrados como para los administradores.

La Constitución responde -como ya se señaló- a la ideología dominante, a la visión de mundo de sus creadores; siendo que la mayoría de las constituciones de occidente responden a los principios de la ideología liberal, en la que se garantiza los derechos individuales de los gobernados y la división de poderes del Estado, características que se plasman en las Constituciones Políticas costarricenses.

No obstante lo anterior, un análisis del desarrollo de la estructura institucional del Estado costarricense utilizando como unidad de análisis la Constitución Política, tiene como limitación, que a pesar de la abundante información que ésta pueda suministrar, al ser la Constitución Política la “norma fundamental”, por su naturaleza algunas de sus normas tienen un carácter general, necesitando éstas “operacionalización” por medio de leyes ordinarias.

Abordaje metodológico de la investigación

Con base en lo anterior y con el propósito de realizar un mapeo completo de las instituciones que conformaban el aparato público en el periodo en estudio, se recurrió a la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente, para hacer una revisión de la creación de instituciones del sector público de 1823 a 1923,¹³resultado de esta revisión se obtuvo un listado que no incluye los órgano u entes que conformación los tres poderes de la República, en el tanto esta información es suministrada por las constituciones políticas.¹⁴  

Valga señalar, que durante la revisión se encontraron algunas particularidades al hacer la búsqueda en la citada base de datos, como por ejemplo: normas con la misma numeración a pesar de corresponder a materias diferentes y tener fechas de creación distintas y ausencia de algunas normas en el consecutivo -lagunas-, de ahí que se consideró necesario tomar una pequeña muestra y examinar si existían o no inconsistencias en la base de datos.

Es por ello que se realizó una subdivisión de cuatro períodos durante el periodo de 1823 a 1923, a saber: de 1823 a 1847, de 1848 a 1869, de 1871 a 1916, y de 1917 a 1923, promediándose cada uno de estos períodos y extrayéndose un año para cada uno.

Una vez hecha la revisión se obtuvo los siguientes resultados: para el período de 1823 a 1847, se escogió el año de 1835, siendo que la base de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente, indicaba 58 normas para ese año, iniciando con la Constitución Política asignándole el número cero con fecha de aprobación 13 de febrero de 1835, para continuar con la ley número 90 con fecha de aprobación 17 de febrero de 1835, surgiendo la duda por qué la primera norma, -luego de la Constitución Política por supuesto-, inicia con el número 90, es decir ¿qué paso con las otras ochenta y nueve normas? si se supone que la numeración responde a un orden lógico-cronológico.

En relación con el segundo período de 1848 a 1869, se escogió el año de 1859, se consigna 27 normas para este año en la base de datos, iniciando con la ley número 2, terminando con la ley número 52, evidentemente no están las 52 leyes que según el consecutivo numérico deberían de estar.

Por otra parte, en este período a la Constitución Política de 1859, la cual fue aprobada el 27 de diciembre, se le asigna el número 50, siendo que como vimos en el período anterior a la Constitución se le asignó el número cero, es decir a una Constitución se le asigna un número y a otra no. Además, según el consecutivo establecido en la base de datos faltan 27 normas.¹⁵

Respecto del tercer período de 1871 a 1916 se seleccionó el año 1898, consignándose en la base de datos un total de 68 normas para ese año, existiendo una serie de repeticiones en la asignación de los números de ley, por ejemplo aparecen 3 leyes con el número 1, 4 leyes con el número 2, 3 leyes con el número 3, 2 leyes con el número 4, 4 leyes con el número 5, 3 leyes con el número 6, 3 leyes con el número 7, 4 leyes con el número 8, 3 leyes con el número 9, 2 leyes con el número 10, 2 leyes con el número 11, 2 leyes con el número 12, todas con diferentes fechas de creación, y referentes a temas distintos. Asimismo al igual que el período anterior faltan 8 leyes¹⁶.

Para el cuarto período que va del año de 1917 a 1923, se escogió el año de 1920, siendo que en relación con la información consignada en la base de datos se crearon en ese año 187 normas.

De la misma forma que en los períodos anteriores, se presenta una repetición en los números de las leyes, siendo que hay 2 leyes con el número 1, 3 leyes número 2, 2 leyes con el número 3, 3 leyes con el número 4, 2 leyes con el número 5, 4 leyes con el número 6, tres leyes con el número 7, 2 leyes con el número 9, y 3 leyes con el número 11, siendo que al igual que los otros casos existen omisiones en el orden de las normas.¹⁷

Como se indicó previamente la base de datos del SINALEVI presenta limitaciones, como: inconsistencia en la numeración, irregularidad en la numeración de las Constituciones Políticas, y ausencia de normas, entre otras. Además, durante la revisión del contenido de la base de datos, se evidenció que la búsqueda se puede volver un poco engorrosa, en el tanto al ingresar en la opción de “búsqueda normativa selectiva” y de ahí al enlace “año de aprobación”, despliega un listado general de normas para el año previamente establecido, siendo que en esta área se puede permanecer sin límite de tiempo, pero en el momento en que se ingresa a una ley o norma en particular -para su lectura- hay un plazo de 20 minutos, siendo que después del mismo, la página devuelve al usuario al inicio del sitio, perdiendo la “búsqueda realizada”, obligándolo a hacer nuevamente la consulta.

El descubrir estas particularidades en la base de datos del SINALEVI no demerita en modo alguno, su contenido pero si permite visibilizar algunas de sus limitaciones.

Aproximación terminológica de los conceptos estado, gobierno y administración pública.

En este apartado se realiza una precisión conceptual de los términos Estado, Gobierno y Administración Pública; es necesario advertir que estos conceptos son por su naturaleza polisémicos, caracterizándose por estar en constante construcción y de ello da evidencia la abundante bibliografía que se ha escrito al respecto.

Es importante señalar, que no se pretende realizar un examen exhaustivo de los conceptos citados, sino una diferenciación que permita la consecución de los objetivos de la investigación y facilite la compresión del texto para el lector.

En relación con el Estado, la definición clásica establece que a este lo componen: el territorio, la población, el gobierno y la soberanía, se caracteriza por ser una “estructura permanente del poder en una comunidad política”.¹⁸

Analizando cada uno de sus elementos, en cuanto al territorio desde una perspectiva jurídico-formal se ha definido como: “el espacio al que se limita la validez del orden jurídico del Estado”,¹⁹estando constituido por tierra firme, mar territorial y espacio aéreo, este es el elemento más fijo y que le da estabilidad y continuidad al concepto de Estado.

En cuanto a la población esta se puede definir como: “el conjunto de personas que de modo permanente habitan en el territorio del Estado y están en general unidas a éste por el vínculo de la nacionalidad”,²⁰este concepto tiene como limitación que no contempla aquellas personas que se encuentra en el territorio de un Estado, pero que no son sus nacionales o aquellos nacionales que se encuentran fuera del territorio de su Estado de origen, temas sumamente interesantes, pero que no se abordaran en este artículo. En relación con el Gobierno este concepto se desarrollará posteriormente en este apartado, por el momento se establece que es la expresión de la organización política del Estado, es el conjunto de órganos del mismo.²¹

Respecto de la soberanía, de ésta se ha escrito mucho, sin embargo, se puede afirmar que es el derecho que tiene el Estado a ejercer sus funciones -Ejecutiva, Legislativa, Judicial- en condiciones de independencia e igualdad en relación con otros Estados.

Desde una perspectiva jurídica es un conjunto de derechos y deberes del Estado;²²una consecuencia de la soberanía, es el principio de “libre autodeterminación de los pueblos”, es decir, la posibilidad -que en principio- tienen los Estados para desarrollar sus funciones de forma plena, exclusiva e inviolable, sin ser perturbado por parte de otros Estados, esto en el tanto no se violen normas del Derecho Internacional.

El Estado se caracteriza por la centralización del poder, lo que Max Weber definió como el “monopolio de la fuerza legítima”, la idea del Estado superó al policentrismo feudal, en favor de una concentración del poder en una instancia parcialmente unitaria y exclusiva.²³

Respecto de la formas del Estado, tratándose éste de una estructura permanente, solo se podría referir a la repartición territorial del poder, de lo que se puede concluir que solo hay dos clases de Estado, el que reconoce una sola estructura y el que reconoce una pluralidad de ellas, pero contenidas en una estructura superior, lo que nos lleva a la conclusión que esas dos formas de Estado son el unitarismo y el federalismo cada uno de ellos con sus variantes.²⁴
 
Históricamente se le han asignado tres funciones al Estado, la primera es la conducción general, que implica: órdenes, disposiciones de cumplimiento inmediato, es decir la función ejecutiva; la segunda creación de normas de cumplimiento general que se ha traducido en la función legislativa, y tercera la adecuación de las normas de cumplimiento general al caso particular o concreto, denominada función judicial;²⁵estas funciones se han traducido en la clásica división de poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Esta división del poder, se traduce en estructuras institucionales que constituyen los pilares del Gobierno, al menos en los Estados modernos occidentales.

Por otra parte, respecto del concepto Gobierno, se le designan dos posibles acepciones: 1) como el conjunto de personas que ejercen el poder, en un determinado momento, de ahí que se utiliza para denominar grupos muy concretos, como por ejemplo: el Gobierno de Ricardo Jiménez o el Gobierno de Otilio Ulate ²⁶y 2) los modos concretos y contingentes del ejercicio del poder en una determinada comunidad política, es decir, los órganos a los que institucionalmente se les ha confiado el ejercicio del poder, siendo esta acepción más apegada a la realidad del Estado moderno y definición adoptada en este artículo. En este sentido, el Gobierno es un conjunto de organizaciones formales que dotan de estructura y continuidad a las actividades gubernamentales. El Gobierno requiere para realizar las funciones del Estado de cinco elementos: las leyes, los ingresos públicos, los empleados públicos, las organizaciones y los programas.

Utilizando el modelo sistémico, se puede establecer que el Gobierno requiere de un ordenamiento jurídico que le proporcioné “organicidad”, es decir, que lo sustente y fundamente, por ejemplo, que establezca los límites de la actividad de los sujetos de derecho, tanto públicos como privados.

Asimismo, es por medio de leyes que se crean los impuestos que constituyen ingresos públicos, que permiten a su vez dar sustento o “contenido económico” la creación de empleo público, siendo estos funcionarios los que formularán y ejecutarán diversos programas y proyectos, por medio de sus organizaciones; es decir, el Gobierno es un conjunto de organizaciones que interactúan entre sí constantemente.²⁷ 

Como se indicó anteriormente el Gobierno requiere de estructuras burocráticas subordinadas que permitan la consecución de las funciones y fines del Estado, de hecho para la realización de los citados fines, se produce un “desdoblamiento” del Gobierno -clase política- hacia la Administración Pública -funcionarios-,²⁸la Administración es el aparato del Gobierno que tiene como características la racionalidad -división y especialización del trabajo- , y la jerarquización -estructura subordinada-.

Tradicionalmente, al concepto Administración Pública se le ha definido desde dos perspectivas: 1) objetiva, es la actividad práctica que despliegan tanto los entes como los órganos del Gobierno, y 2) subjetiva, que define el conjunto de entes y órganos del Gobierno estructurados jerárquicamente, cuyo fin es satisfacer las necesidades colectivas.²⁹

El ordenamiento jurídico costarricense, parte de una perspectiva subjetiva, en particular la Ley General de la Administración Pública define a la Administración indicando quienes la forman, a saber “el Estado y los demás entes públicos”.³⁰ 

Es importante señalar, que luego de promulgada la Ley General de la Administración Pública, esta definición ha sido objeto de discusión, ya que para algunos autores el término Estado resulta inapropiado, en el tanto éste, tiene diversas acepciones.

En este sentido el Dr. Rodolfo Saborío Valverde, ha señalado que se debe comprender como “Administración Pública”, al Poder Ejecutivo y excepcionalmente a otros poderes cuando ejerzan función administrativa, en relación con los “entes públicos” indica que “quedan comprendidos dentro de este concepto no solo los entes públicos estatales (sector descentralizado) sino además los denominados entes públicos no estatales (p.e. colegios profesionales)”.³¹

En conclusión, los conceptos Estado, Gobierno y Administración, son muy complejos, ante todo porque representan una realidad muy compleja y cambiante como lo es la administración del poder, sin embargo debe quedar claro que uno subsume al otro, es decir, el Estado es el gran concepto que contiene al Gobierno que a su vez contiene a la Administración, esto una vez más para cumplir con los fines y objetivos del Estado como unidad política.
 
Descripción de los tres poderes del estado

Para  cumplir  con  el  objetivo  de  este  artículo    -el  reconstruir    procesos históricos sobre la conformación del aparato público- se explicará la conformación de  los  tres  poderes  de  la  República  y  la  evolución  de  los  gobiernos  locales, utilizando estos grandes temas como ejes temáticos que atraviesan los doce textos constitucionales en estudio.³²

A. Poder legislativo

Históricamente se ha considerado que el primer Poder dentro de un régimen republicano es su Asamblea Legislativa  o Congreso, toda vez que ahí se encuentran los representantes del pueblo, es la materialización del Pacto Social, es por excelencia la  arena  política,  cuya  función  principal  es  la  creación  normativa  de  ahí  su  gran importancia,  en  el  tanto  establece  el  tinglado  jurídico,  el  sustento  orgánico  de  un Estado,  como  se  ha  indicado  previamente  la  creación  de  normas  de  acatamiento general. 

En  las  Constituciones  del  17  de  marzo  y  16  de  mayo  ambas  de  1823,  la figura  del  Congreso  de  Representantes  solo  es  mencionada,  no  se  establece  su conformación  ni  el  modo  de  elegir  a  sus  miembros,  o  interrelaciones  con  otros entes y órganos, asignándole la función de declarar si la Provincia de Costa Rica sería independiente o confederada a alguna potencia americana.³³






Cabe  destacar  dentro  del  tema  de  los  Parlamentos  lo  establecido  en  las Constituciones Políticas de 1824, 1825 y 1841. 

La Constitución Política de 1824 se establece un sistema bicameral para el Poder Legislativo, compuesto por una Asamblea de Representantes³⁴ y un Consejo Representativo,³⁵siendo que al primero se le asignaba la creación normativa, el control fiscal, la construcción de obra pública, entre otras; y al segundo el Consejo de Representativo de los Estados tenía entre sus funciones sancionar la ley, asesorar al Poder Ejecutivo, como comisión de nombramientos y comité de ética para los funcionarios públicos, siendo que los miembros de ambos órganos eran elegidos de forma popular.





En  la  Constitución  Política  de  1825  el  Poder  Legislativo  vuelve  a  estar compuesto  por  una  sola  Cámara  denominada  Congreso³⁶  y  compuesta  por Diputados, que son elegidos popularmente, siendo que a las funciones previamente indicadas se le suman otras como: velar por el cumplimiento de la Constitución, decretar  empréstitos,  conceder  indultos,  conmutar  penas,  admitir  las  dimisiones de  los  miembros  de  los  Supremos  Poderes,  fijar  los  límites  territoriales  de  los Departamentos, Partidos o Pueblos, entre otras. Nótese que en esta etapa tampoco se establece en la Constitución interrelaciones con otros entes.



No obstante, durante la Administración de Braulio Carrillo, con la Ley de Bases y Garantías de 1841, el Poder Ejecutivo asume las funciones que realizaba el Poder Legislativo, por ejemplo celebraba los tratados con otros Estados, creaba los Códigos, Ordenanzas y Reglamentos Generales del Estado, y realizaba lo que en la actualidad se conoce como interpretación auténtica, es decir, en aquellos casos en  que  hubiese  dudas  en  cuanto  al  contenido  de  una  norma,  el  Poder  Ejecutivo definía  su  significado  y  alcance,  función  que  por  antonomasia  se  le  ha  asignado históricamente  a  los  cuerpos  legislativos  en  el  tanto  son  éstos  los  que  crean  las normas y por lo tanto son los competentes para interpretarlas auténticamente.³⁷

De  hecho  el  Primer  Jefe  de  Estado,  indica  la  Constitución  Política  es  el “Presidente nato”³⁸ de la Cámara Consultiva, aglutinándose en él las funciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, rompiendo esta situación con el principio de la división de poderes, uno de los elementos fundamentales de la racionalización del poder y modernización del Estado.   

En el esquema adjunto se evidencia, la posición subordinada del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo.



En general, es importante indicar que lo establecido en las Constituciones Políticas de 1824 y 1825 se repite a lo largo de la historia constitucional costarricense, de hecho se puede observar como el Poder Legislativo fluctúa entre los sistemas unicameral  y  bicameral,³⁹  con  un  incremento  en  las  funciones  asignadas  a  los Parlamentos como por ejemplo las actividades electorales,⁴⁰ situación que cambió totalmente con la Constitución Política de 1949, al crearse al Tribunal Supremo de Elecciones.⁴¹ 

Es importante señalar, que una constante en todos los textos constitucionales es que la elección de los miembros del Poder Legislativo es por medio del sufragio popular.

B. Poder ejecutivo

La  forma  de  Gobierno  que  ha  adoptado  el  Estado  costarricense  a  través de  la  historia,  ha  sido  un  Gobierno  Presidencial,  cuyo  objetivo  es  la  separación de funciones entre los poderes, siendo que ni el Poder Legislativo puede destituir al Presidente ni sus Ministros de Estado, ni el Poder Ejecutivo puede disolver el Parlamento .⁴² 

Es  de  esta  forma,  que  desde  el  Primer  Estatuto  Político  de  la  Provincia de  Costa  Rica,⁴³  se  establece  una  Junta  conformada  por  tres  individuos  y  que  se denominó  Diputación  de  Costa  Rica,  estos  tres  integrantes  son  un  Jefe  Político, un  Intendente  y  un  Comandante  de Armas,  nótese  como  aún  no  se  desarrolla  la figura  de  un  único  Jefe  Político  o  Presidente,  sino  que  el  poder  era  ejercido  por un  triunvirato,  situación  que  se  mantiene  en  el  Segundo  Estatuto  Político  de  la Provincia de Costa Rica,⁴⁴eso si con el cambio en la denominación de “Diputación de Costa Rica” a “Junta Gubernativa de Costa Rica”.





En  relación  con  las  funciones  asignadas  a  estos  cuerpos  colegiados,  el Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica, establece en cuanto a las “atribuciones  de  la  Diputación”  las  siguientes:  la  formación  de  reglamentos  para el desarrollo y fomento de la “industria rural, fabril y mercantil”, la promoción de la actividad minera, las artes y la instrucción pública, la administración de justicia, conociendo  recursos  de  nulidad,  apelaciones  de  los  delitos  perpetrados  contra  la libertad de la Provincia, nombramiento del Juez Constitucional, establecimiento de relaciones exteriores, entre otras funciones.⁴⁵

En cuanto a las atribuciones de la Junta Gubernativa, el Segundo Estatuto Político  de  la  Provincia  de  Costa  Rica  se  caracteriza  retomar  las  funciones establecidas en el Primer Estatuto, privilegiando además el tema de la administración de justicia.⁴⁶




Es importante señalar, que en ambos textos constitucionales tanto la Diputación de Costa Rica como la  Junta Gubernativa, poseen un claro papel como entes rectores de la hacienda, la milicia y la actividad de gobierno, sin embargo, ambas Constituciones son omisas en cuanto su papel en la conformación de las leyes y la actividad reglamentaria.⁴⁷

Asimismo, en los dos textos se indica que el Gobierno -en este caso se refiere a la Diputación de Costa Rica y la Junta Gubernativa respectivamente- puede nombrar “Comisiones” y delegar en ellas las funciones asignadas al Poder Ejecutivo como por ejemplo: la conservación del orden, la dirección de los negocios, formar reglamentos, etc, semejándose esta figura a los actuales Ministros de Gobierno.⁴⁸  

A pesar del incipiente desarrollo del Poder Ejecutivo, éste sufre un “retroceso” en la Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824, ya que dicho cuerpo normativo se caracteriza por el desarrollo de los entes y órganos del Gobierno Federal, no así de los Gobiernos de cada uno de los Estados que formaban la República Federal de Centroamérica, siendo que de los 211 artículos que contiene el texto constitucional solo 34 artículos se refieren a los Gobiernos de cada uno de los Estados.⁴⁹




No obstante, el poco desarrollo en la Constitución para los Gobiernos internos de cada uno de los Estados, se crea la figura de un “Segundo Jefe de Estado”, que ocuparía el lugar del Primer Jefe de faltar éste, quien era escogido mediante elección popular y era a su vez Presidente del Consejo Representativo de los Estados.⁵⁰

Esta figura del Consejo Representativo de los Estados, es totalmente nueva y con base en el texto constitucional tiene las funciones de un Consejo de Gobierno -como lo conocemos en la actualidad-  y  con funciones de un Comité de Ética.⁵¹ Para la Constitución Política de 1825 la conformación del Poder Ejecutivo tiene cambios significativos, existe un Segundo Jefe de Estado, que suple al Primer Jefe de Estado en caso de que éste faltará⁵²y además se establece la figura del Ministro General, que es el medio por el cual el Jefe supremo “debe ejecutar todo lo que ésta encargado”.53




Por otra parte,  se crea el Poder Conservador “cuyo poder reside en un Consejo compuesto de individuos electos popularmente”,⁵⁴ tenía múltiples funciones, destacando entre  ellas  la  de  órgano  asesor  del  Poder  Ejecutivo,⁵⁵  sancionar  leyes,  resoluciones legislativas o decretos,⁵⁶ además ejercía funciones como contralor de constitucionalidad y buscar el “Bien General del Estado”,⁵⁷ entre otras. 

Es importante señalar, que quien preside este Poder Conservador es el Segundo Jefe de Estado, situación que llama la atención en el tanto los miembros del Consejo del Poder Conservador eran electos de forma popular, lo que genera algunas dudas en cuanto a su autonomía a la hora de tomar decisiones y si su rango es el de un Poder de la República o el de un órgano auxiliar del Poder Ejecutivo.

En la  Constitución Política de 1841,  conocida como la Ley de Bases y Garantías, el  Poder  Ejecutivo  tiene  cambios  estructurales  y    sustanciales  en  su  conformación;  para empezar el Primer Jefe de Estado es inamovible,⁵⁸ y además de ejercer la jefatura del Poder Ejecutivo es el “Presidente nato” ⁵⁹ de la Cámara Consultiva -Poder Legislativo-, es decir ejerce control sobre el Poder Ejecutivo y Legislativo a la vez, situación que se evidenció en el apartado del Poder Legislativo.

Valga  indicar,  que  en  el  texto  constitucional  se  establece  que  el  Primer  Jefe,  la Cámara Consultiva y el Poder Judicial son elegidos por el Pueblo⁶⁰, sin embargo, como se indicó, el Primer Jefe de Estado ocupa el cargo de forma vitalicia, siendo que en caso de muerte, renuncia o accidente que lo prive perpetuamente de su razón, es sustituido por el Segundo Jefe, esto nos lleva a la conclusión de que el puesto del Segundo Jefe es el único que es elegido popularmente, en el tanto el Presidente que estaba en el poder al momento de redactarse esta Constitución era Braulio Carrillo quien se autodenominó Primer Jefe. 

Se establece la figura de un Segundo Jefe de Estado, quien es electo popularmente y  ocupa el cargo de Ministro General de Gobierno, autorizando “todas las providencias que dicte el Primer Jefe de Estado en todos los ramos de la administración”⁶¹, entre otras funciones administrativas; el segundo jefe puede ser suplido en caso de ser necesario por el Oficial Primero.⁶² 

Para  la  administración  de  los  Departamentos  -Provincias  actualmente-  existía un  Jefe  Político,  cuyo  nombramiento  era  propuesto  por  los  Colegios  Electorales,⁶³  con dependencia  únicamente  del  Gobierno”  ⁶⁴  teniendo  como  funciones  la  recaudación  e inversión de los fondos municipales de su Departamento, y la circulación y cumplimiento de la leyes, decretos y órdenes que le fuesen comunicadas por el Ministro General. Por otra parte, en el ámbito de las instituciones públicas se da un gran impulso a la educación, con la creación del Colegio San Luis Gonzága,⁶⁵ la Universidad de Santo Tomás. ⁶⁶ 




La Constitución Política de 1844, se caracteriza por establecer de forma expresa por primera vez, tres diferentes ministerios a saber: el Ministro de Despacho⁶⁷, Ministro de Gobernación Relaciones Interiores y Exteriores⁶⁸, y el Ministro de Hacienda y Guerra⁶⁹, dependiendo  de  este  último  un  Jefe  Político  Departamental⁷⁰,    sin  embargo  el  texto constitucional es omiso en cuanto a sus funciones.

A  diferencia  de  las  otras  Constituciones  en  esta,  en  “caso  de  muerte, imposibilidad física o moral, falta temporal (…) o el estar impedido al tiempo de tomar posesión de su destino”⁷¹ del Jefe Supremo del Estado, sus funciones serían suplidas por el Presidente del Senado, es decir no existe la figura de un Segundo Jefe de Estado o Vicepresidente.

Se  observa  como  poco  a  poco  el  Poder  Ejecutivo  especializa  sus  entes  u órganos y por lo tanto sus funciones, en el campo de la prestación de los servicios de salud se instituye el Hospital San Juan de Dios,⁷² junto con su Junta de Caridad, esta última sería la precursora de la Junta de Protección Social.⁷³

En  la  Constitución  Política  de  1847,  se  establece  la  figura  del  Vicepresidente,⁷⁴ y  dos  ministerios  debidamente  identificados,  a  saber:  Ministerio  de  Relaciones, Gobernación,  Justicia  y  Negocios  Eclesiásticos⁷⁵  y  el  Ministerio  de  Hacienda, Educación Pública, Guerra y Marina,⁷⁶ contando cada uno de ellos con un Jefe de Sección. ⁷⁷




En  relación  con  el    Ministerio  de  Relaciones,  Gobernación,  Justicia  y Negocios Eclesiásticos dependía el Gobernador Político Departamental, su función era la administración del interior de los Departamentos⁷⁸.

Para cumplir con su labor el Gobernador Político nombraba anualmente los agentes de policía que consideraba necesarios, así como a los Alcaldes de Cuartel y Alcaldes Pedáneos, siendo que esto último aparentemente tenían una jurisdicción sobre causas de menor cuantía y con un eminente carácter administrativo.

Por  otra  parte,  al  Ministerio  de  Hacienda,  Educación  Pública,  Guerra  y Marina, se encontraba subordinados las fuerzas militares como los Comandantes Generales y los Oficiales del Ejército.⁷⁹

La  Constitución  Política  del  22  de  noviembre  de  1848,  a  la  cual  se  le ha  denominado  “la  Reformada”,  hace  una  serie  de  cambios  sustanciales  en  la conformación del Poder Ejecutivo, se eliminan los dos Ministerios señalados en la Constitución Política de 1847 y se establece únicamente que “Para el despacho de los negocios que incumben al Poder Ejecutivo, habrá los Ministerios de Estado que determine la ley”,⁸⁰ se mantienen únicamente los puestos de Vicepresidente⁸¹ así como los Gobernadores Políticos Departamentales.⁸²

El  Vicepresidente  presidía  el  Congreso  de  la  República,  como  se  puede apreciar en el diagrama.⁸³




Esta  estructura  organizativa  del  Poder  Ejecutivo  se  mantiene  en  las Constituciones del 27 de diciembre de 1859, 15 de abril de 1869, 7 de diciembre de 1871 y la del 8 de junio de 1917, solo que existe un cambio en cuanto al nombre de los Ministerios y estos se pasan a llamar “Secretarías”,⁸⁴ excepto en la Constitución de  1917  en  la  cual  nuevamente  se  les  designa  como  Ministerios,⁸⁵  además  se mantiene la figura del Gobernador Provincial.⁸⁶

Es  importante  señalar,  que  únicamente  la  Constitución  Política  de  1917 establece la figura del Vicepresidente, como se conoce en la actualidad.⁸⁷ En relación con los órganos auxiliares del Poder Ejecutivo se mantiene la figura del Consejo de Estado en las Constituciones de 1859⁸⁸ y la de 1869, ⁸⁹ siendo que en la de 1871⁹⁰ a dicho órgano se le denominó Consejo de Gobierno y en la Constitución de 1917⁹¹ Consejo de Ministros, teniendo en todos los casos una función de órgano consultor con carácter no vinculante.

En el ámbito de las funciones públicas, en el año de 1859 declara obligatoria la  educación  publica,⁹²  se  funda  el  Banco  Nacional  de  Costa  Rica,⁹³  se  instituye el  Banco  Rural  Hipotecario,⁹⁴ instituciones que a todas luces promovieron el desarrollo social y económico del país.

C. Poder Judicial

Tanto el  Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 1823, como  el  Segundo  Estatuto  Político  de  la  Provincia  de  Costa  Rica  de  1823,  son omisos  en  cuanto  a  la  existencia  de  un  Poder  Judicial  independiente  como  se  el conoce  en  la  actualidad,  limitándose  a  establecer  que  son  “Atribuciones  de  la Diputación” conocer de causas civiles, comunes y criminales por medio del Juez Constitucional, el Alcalde Constitucional y el Alcalde Pedáneo.⁹⁵




Por su parte la Constitución de la República Federal de Centroamérica de 1824,  establecía  que  para  el  “Poder  Judiciario  de  los  Estados”  habría  una  Corte Superior de Justicia, con jueces elegidos popularmente. ⁹⁶

En el texto de la Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica de 1825, se indica que el ejercicio del Poder Judicial le correspondía a una Corte Superior de Justicia y a los Tribunales y Juzgados establecidos por la ley, siendo los Magistrados elegidos de forma popular.⁹⁷




Por su parte, la Ley de Bases y Garantías de 1841, establecía una Cámara de Justicia, cuyos miembros compuestos por un Presidente, dos Relatores Fiscales y  un  Magistrado  por  cada  Departamento,  ejercían  de  forma  indefinida  “mientras dure su buen desempeño”, siendo nombrados por el Primer  Jefe.⁹⁸ Sin embargo, la “ingerencia” que existía por parte del Poder Ejecutivo sobre la Cámara de Justicia, hay que destacar que la configuración del Poder Judicial en este período es uno de los más detallados dentro de las cartas magnas estudiadas, toda vez que se establecía la existencia de dos  Salas, Tribunales, Juzgados, Alcalde Constitucional, Alcalde de Barrio, Alcalde de Cuartel y Alcalde Pedáneo. ⁹⁹  




En  general  la  estructura  organizativa  del  Poder  Judicial  se  mantuvo  en  el tiempo  con  algunos  cambios  como  la  incorporación  o  desaparición  de  Salas,¹⁰⁰ así como la especialización de éstas por materia, es decir, Salas  cuya competencia era  resolver  apelaciones  y  otros  recursos  de  casación  como  se  disponía  en  la Constitución de 1917.




Los Gobiernos Locales

La institución del Gobierno Local aparece en casi todas las Cartas Magnas,¹⁰¹ teniendo como característica común que sus miembros se escogían por medio de la elección popular.

En  el  Primer  y  Segundo  Estatuto  de  la  Provincia  de  Costa  Rica,  ambos de  1823,  se  le  denomina  al  Gobierno  Municipal  “Secretaría  del Ayuntamiento”, asignándosele únicamente funciones de administración de justicia, como recepción de  denuncias  contra  funcionarios  de  la  Diputación,  recopilando  pruebas  para sustentar la acusación.¹⁰²

La Constitución de 1824, como se ha indicado anteriormente, desarrolla de forma lacónica la conformación del Estado costarricense, de hecho no hace ninguna mención a los Ayuntamientos.

Esta situación cambiaría en la Constitución  Política de 1825, en el tanto, establece de forma expresa en el apartado “Del Gobierno Interior de los Pueblos” que habría una  “Municipalidad  electa  popularmente”,¹⁰³  remitiendo  sus  funciones  a  una  ley específica.

No  obstante  este  avance,  en  la  Ley  de  Bases  y  Garantías  de  1841,  no  se menciona en la Constitución Política, a las Municipalidades o Ayuntamientos, toda vez que el Gobierno de Braulio Carrillo se caracterizó por promover la centralización y concentración del poder. ¹⁰⁴

El destino de los Gobiernos Locales da un cambio total con la Constitución Política de 1844, ya que por primera vez se establece el concepto de “autonomía municipal” de forma muy clara y precisa al señalar: “Siendo los intereses particulares de los Pueblos de diferente naturaleza de los generales del Estado, el poder Municipal que los representa es independiente de otro alguno en tanto que no toque en ejecución de disposiciones generales, pero queda sujeto a la responsabilidad que en su caso declare el Senado”,¹⁰⁵ indicando el texto constitucional que la Municipalidad “no podrá  ejercer  destino  dependiente  del  Ejecutivo”,¹⁰⁶  consignando  su  funciones  a una ley específica; sin embargo, en la Constitución Política de 1847, una vez más se  da  un  retroceso  en  el  desarrollo  del  régimen  municipal,  limitándose  la  figura de la Municipalidad a una escueta mención en la que se indica que el Gobernador Político era el Presidente de la misma. ¹⁰⁷

Hay cambio con la Constitución Política de 1848, ya que  por primera vez se les denomina “corporaciones”,¹⁰⁸ a pesar que de que ya no se hace mención de la  “autonomía  municipal”  como  en  la  Constitución  Política  de  1844,  lo  cierto  es que refiere su “organización, funciones y responsabilidad a las Ordenanzas de esas corporaciones”;  ¹⁰⁹  de  hecho  para  el  año  de  1848,  se  funda  el  mayor  número  de Municipalidades, catorce en total¹¹⁰ evidenciando la importancia que se le estaba dando a estar corporaciones.   

Por  otra  parte,  las    Constituciones  de  1859  y  1869  establecen  que  le corresponde  a  la  Municipalidad  “la  administración,  cuidado  y  fomento  de  los intereses y establecimientos de la Provincia”,¹¹¹además de funciones relacionadas con la formación, custodia del Registro Cívico y el censo de la población. Es oportuno señalar, que se le asigna -a la Municipalidad- de forma exclusiva la administración e inversión de los fondos municipales de acuerdo establece la Constitución de 1859 al Reglamento Orgánico y la Constitución de 1869 a las leyes respectivas, dejando la duda de si para 1859 ya existía un primer Código Municipal. 

No  es  sino,  con  la  Constitución  Política  de  1917,  que  se  diversifica  las funciones asignadas a la Municipalidad, encargada de asuntos como higiene local, ornato,  recreo,  caminos,  calles,  plazas,  así  como  obras  públicas  municipales, alumbrado, riego, aseo de mercados, cloacas, cañerías, y “en general todo lo que importe  al  progreso  y  bienestar  del  vecindario  considerado  como  una  unidad administrativa distinta del Estado”,¹¹² debiendo entenderse como “Estado” al Poder Ejecutivo.

Conclusiones
 
Del recorrido hecho a través de los textos constitucionales, se puede apreciar la  transformación  constante  del  Gobierno,  en  este  caso  en  particular  de  los  tres poderes de la República, así como de los Gobiernos Locales.

Se analizó como ciertas Constituciones Políticas son innovadoras en relación con algunas instituciones públicas, sin embargo,  dependiendo del proyecto político del grupo en el poder, estas podían simplemente sufrir un cambio en la nomenclatura, por  ejemplo  el  cambio  de  Secretarios  a  Ministros,  o  incluso  perder  su  rango constitucional, caso de las Municipalidades en el Gobierno de Braulio Carrillo.

En general en el desarrollo institucional costarricense se puede evidenciar un  interés  por  la  creación  de  instituciones  que  prestaran  asistencia  en  servicios como salud, educación y administración de servicios públicos.

Asimismo,  se  evidenciaron  los  esfuerzos  por  impulsar  a  los  entes descentralizados,  en  el  caso  particular,  las  Municipalidades,  con  el  objeto  de descentralizar las funciones del Gobierno Central y trasladarlas a entes que fuesen más  efectivos  en  la  prestación  de  los  servicios  públicos,  ¹¹³  objetivo  que  sigue siendo absolutamente vigente en la actualidad.

Finalmente,  además  de  los  hallazgos  realizados,  quedan  una  serie  de preguntas  pendientes  de  temas  como:  la  rendición  de  cuentas  por  parte  de  los funcionarios públicos -establecida en varias constituciones políticas-, así como los órganos de control establecidos al efecto por ejemplo Tribunal de Cuentas, Tribunal de la Cámara, Ministerio Público, entre otros.

El  desarrollo  de  órganos  auxiliares  como  la  Comisión  Permanente,  los órganos que ejercen control de legalidad y constitucionalidad por ejemplo el Poder Conservador, la función electoral, su evolución y la participación ciudadana, entre otras.

Este artículo es una invitación para el estudio y reflexión de una temática tan vasta como la historia institucional costarricense, en particular el desarrollo de la Administración Pública.   

Referencias bibliográficas

Fechas de Publicación

Histórico