Introducción

La historiografía sobre las diputaciones provinciales en las audiencias de Nueva Galicia, Nueva España y Guatemala ha destacado con precisión y con justa razón la trascendencia de estas instituciones tanto en la Consumación de la Independencia, como en el establecimiento y funcionamiento de las repúblicas federales¹. Pero es igual de importante entender e investigar la relevancia política que las diputaciones o juntas provinciales alcanzaron al interior de las provincias que ayudaban a gobernar. Dice un dicho, y dice bien, que la política siempre es local. En gran parte de los estudios sobre la formación de los estados post-independientes mexicano y de los países centroamericanos se ha privilegiado la pugna entre las élites regionales y el gobierno nacional sobre sus jurisdicciones administrativas y sus poderes reales. Se ha planteado que en este proceso estatal se vieron inmiscuidos, sobre todo, las regiones y el gobierno central. En cambio, considero igual de importante investigar los resultados de las negociaciones de los actores políticos al interior de cada una de las regiones a fin de explicar la conformación del orden político después de 1821 a nivel regional y nacional. En otras palabras, el resultado de las pugnas y/o alianzas entre distintos actores políticos locales y regionales determinaron la postura que adoptaron las respectivas autoridades estatales ante el federalismo y el centralismo, sobre las jurisdicciones que correspondían a las entidades políticas regionales y al gobierno central, y ante los proyectos debatidos a nivel nacional sobre la organización fiscal, militar y electoral de la república mexicana. Por consiguiente, la formación de los estados nacionales estuvo fuertemente condicionada por el resultado de la negociación entre los distintos actores políticos al interior de las regiones mexicanas y centroamericanas.

Diputaciones y revolución territorial de los pueblos

En este artículo me centro en los años de 1820 a 1822, pues fue entonces cuando se produjeron dos acontecimientos políticos especialmente relacionados: la revolución territorial de los pueblos y el establecimiento de las diputaciones provinciales desde Guatemala hasta las Provincias Internas de Occidente. Con respecto al primer tema, a partir de 1820, sucedió la revolución territorial de los pueblos, que en palabras de Antonio Annino, implicó el fortalecimiento del autogobierno de los pueblos en el manejo de sus recursos naturales, en la impartición de justicia y en la elección de sus autoridades a nivel local (Annino, 1995a, pp. 269-292 y Annino, 1995b). Con el restablecimiento de la Constitución gaditana, los pueblos se convirtieron en ayuntamientos que vinieron a reafirmar y legalizar la autonomía administrativa de los grupos políticos locales de las provincias. También se tiene que destacar que esta revolución territorial de los pueblos se acrecentó debido a que, a raíz de la lucha entre insurgentes y realistas, que en gran parte se desarrolló en el centro y sur del Virreinato de la Nueva España, los grupos políticos de las ciudades, villas, congregaciones, repúblicas y localidades de gran parte de la Nueva España lograron un amplio control de las contribuciones que se cobraban en sus respectivas jurisdicciones y suelos impositivos. En este sentido, para 1820, los alcaldes, síndicos y regidores de los cientos de ayuntamientos que se formaron desde Guatemala hasta las Provincias Internas gozaban de una amplia autonomía de gestión sobre las finanzas municipales.

En 1820 también se restablecieron las diputaciones provinciales de León, Guatemala, Yucatán, Nueva España, Nueva Galicia, San Luis Potosí, Provincias Internas de Oriente y las Provincias Internas de Occidente; y en 1821 fueron creadas más de 20, entre otras, las de Guanajuato, Zacatecas y San Salvador². Estas juntas tenían la encomienda de gobernar aspectos fundamentales de la estructura político-administrativa a nivel local y provincial. En particular, eran las encargadas de vigilar el desempeño institucional de los ayuntamientos constitucionales. Y a partir de 1820, los diputados de las juntas provinciales intentaron subordinar política y administrativamente a los integrantes de los ayuntamientos ejerciendo dos de las principales facultades administrativas que se les asignó en el artículo 335 de la denominada Constitución de Cádiz: intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los de las contribuciones que hubieren cabido a la provincia y velar sobre la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aprobación superior (Constitución Política, 1998, p. 98). Para ubicarse en un lugar prominente de la jerarquía territorial, los diputados tenían que controlar y fiscalizar los ingresos y egresos de los consejos municipales y de las finanzas provinciales. Las autoridades superiores de la provincia, esto es, el jefe político y los diputados provinciales, comenzaron la primera fase para disminuir los efectos de la revolución de los pueblos. La base de partida de este proceso fue el control fiscal y financiero de los ayuntamientos (la supervisión y definición de los ingresos y gastos de las finanzas municipales, la determinación de las bases imponibles, la precisión de la incidencia social de los impuestos y la aprobación de la deuda pública).

En este proceso de enfrentamiento entre las diputaciones y los ayuntamientos se comenzaron a contraponer dos lógicas impositivas: la del contribuyente y la de las autoridades fiscales. A unos meses del restablecimiento de la Constitución de Cádiz en 1820, los síndicos y regidores de los nuevos ayuntamientos constitucionales, como los de Puebla, Valladolid, Parras, Xalapa, Ixtengo, Cuauhtitlán, Temascaltepec, Calchiquarta, Salamanca y las repúblicas de indios en Guatemala y Yucatán, para solo citar los casos sobre los que cuento con información³, no aceptaron que se cobraran los impuestos extraordinarios que se habían establecido durante la guerra, como serían las contribuciones directas personales⁴. Coincidían en las razones en contra de que se siguieran recaudando las contribuciones fiscales que se habían cobrado entre 1810 y 1820. Primero, la crisis económica provocada por la guerra civil. Era necesario anular los impuestos que tanto habían dañado a la economía del virreinato, que afectaban al comercio, a la agricultura y a la industria, y que impedían salir de la crisis productiva provocada por la guerra entre realistas e insurgentes. También consideraban que en 1820 esas imposiciones eran innecesarias e injustificables: la guerra había concluido y las milicias realistas, que protegían a las poblaciones y que en gran parte se habían mantenido con el impuesto de inquilinato y la subvención temporal de guerra, deberían ser desmovilizadas. Por último, la carga fiscal era insoportable, a tal punto que podrían estallar movimientos tumultuarios. Todo lo anterior justificaba de sobra que los ayuntamientos, sin la autorización expresa de las diputaciones provinciales y de los intendentes, anularan muchas contribuciones.

En cambio, las diputaciones trataron de ampliar los ingresos fiscales de las provincias. En las actas que he revisado de todas las diputaciones provinciales, los vocales propusieron gravar las actividades relacionadas con el sector agrícola, como sería la ganadería. Con este impuesto se esperaba que los ganaderos pudieran trasladar el impuesto a los consumidores por medio del aumento del precio de la carne, lo que no dañaría su capacidad de inversión. En este sentido, todos los consumidores soportarían la carga tributaria. En otras diputaciones, como sería la de Guanajuato, se propuso cobrar una pensión fija anual sobre los bienes inmuebles rústicos, única figura impositiva que permitiría generar rápidamente dinero y que además no limitaba la capacidad de inversión de los actores económicos.

En esta lógica de las diputaciones por conservar y ampliar la carga impositiva sobre las sociedades de sus respectivas provincias, destacan los casos de Yucatán y Guatemala (Bock, 2008; Campos García y Domínguez Saldívar, 2007 y Zuleta, 2006). En ambas provincias, los diputados no únicamente respaldaron la vigencia de las cargas directas cobradas durante la guerra de Independencia, al mismo tiempo buscaron que continuara una de las contribuciones abolidas por la Constitución gaditana: el tributo indígena. Coincidían en que los ingresos por estas exacciones eran esenciales para la Real Hacienda. Con ese dinero, el gobierno virreinal podría cubrir la paga de los funcionarios regios y la del ejército encargado de enfrentar a los rebeldes. Era el único ramo de ingresos que podría evitar que el gobierno provincial fuera imaginario. En su Memoria sobre la provincia de Yucatán. Año de 1821, documento redactado para que los diputados yucatecos ante las Cortes tuvieran a la mano datos sobre las condiciones económicas y sociales, y sobre la situación de la Real Hacienda en la provincia del sur de la Nueva España, se resaltaba que los gastos excedían con mucho a los ingresos: el descubierto era de más de 20 000 pesos, y aumentaría al momento en que se aboliera el tributo indígena.

En Guatemala, entre 1820 y 1823, la situación social y política en los pueblos de indios era explosiva, y aun así los diputados guatemaltecos perseveraron en su intento por cobrar el tributo⁵. Si bien en Yucatán había sido constante la oposición de los indígenas a pagar el tributo después de que las Cortes anularan este injusto gravamen, en Guatemala estallaron motines contra el tributo en Salamá, Sololá, Huehuetenango, entre otros. Y sobre todo se produjo el levantamiento k'iche' en Totonicapán en 1820. Incluso en Los Altos, los grupos dominantes de Quetzaltenango abolieron el tributo a fin de favorecer la creación de una provincia separada de Guatemala. Y a pesar de todo, los diputados guatemaltecos intentaron cobrar el tributo por medio de las autoridades que tenían influencia en sus pueblos. Solo fue hasta el arribo de Vicente Filisola a la ciudad de Guatemala, cuando se abolió definitivamente el tributo. Y al igual que su par yucateca, la diputación guatemalteca propuso que se cobrara una contribución directa proporcional.

Ahora bien, para lograr esta preeminencia sobre los ayuntamientos, las diputaciones provinciales se aliaron con actores e instituciones muy diversos a nivel provincial. Los diputados de Occidente solo pudieron asumir cierta importancia institucional y política gracias a que lograron el apoyo de los militares, lo que les permitió enfrentar el intento de disgregación territorial de la provincia por parte de las élites políticas de Sonora y Sinaloa y Nuevo México (Navarro, 2006; Olveda, 2004; Rojas, 2003 y Serrano Ortega, 2014, pp. 199-216). En la provincia de Guanajuato, la diputación buscó y logró el apoyo de la élite minera a fin de recaudar una contribución sobre las fincas rústicas. La junta de San Luis Potosí buscó y recibió el apoyo de los militares de Oriente y de los vecinos principales que controlaban los nuevos ayuntamientos constitucionales para enfrentar al ayuntamiento de la capital que se negaba a reconocer facultades constitucionales a la junta potosina. En 1820, los diputados de Guatemala pudieron enfrentar con mayor fuerza institucional la oposición del ayuntamiento constitucional de la capital gracias a que pudieron resolver eficazmente las consultas de los ayuntamientos de los pueblos secundarios (Avendaño Rojas, 2001, pp. 321-354; Dym, 2005, pp. 309-338; Dym, 2006 y Vázquez Olivera, 2009).

En el caso de la diputación de Nueva España, los diputados recibieron el apoyo de los jefes políticos de las provincias de Nueva España y de Puebla y de los funcionarios de la real hacienda para disminuir la autonomía fiscal de los ayuntamientos⁶. En la Nueva Galicia, Valladolid y Guatemala, las respectivas diputaciones se aliaron con integrantes de los ayuntamientos de las capitales⁷. Los síndicos y regidores tapatíos respaldaron la extensión de las facultades de la diputación neogallega frente a una institución de antiguo régimen –la Audiencia–, a fin de disminuir sus fueros y privilegios. Los diputados michoacanos decidieron, primero, favorecer al Ilustrísimo de Valladolid; después, reforzaron la preeminencia política y administrativa de los ayuntamientos cabeceras de partido. Si bien al principio la élite política del ayuntamiento de Guatemala no respaldó a la diputación provincial, y, al contrario, pretendió disputarle parte de sus atribuciones, dieron su apoyo a esta junta, entre otras razones, para enfrentar el empeño del intendente José Tinoco y del ayuntamiento de Comayagua para establecer una diputación provincial autónoma. Los síndicos, regidores y los diputados se aliaron para tratar de contener la disgregación de la jerarquía territorial del Reino de Guatemala, en cuya altura campeaba la ciudad guatemalteca.

Así, sin estas efectivas alianzas con diversos grupos institucionales, políticos y económicos, las diputaciones no hubieran podido convertirse en instancias político-administrativas de gran relevancia dentro de sus respectivas provincias. Estas alianzas con múltiples actores explican el desarrollo político y administrativo, y en particular, explican la importancia fiscal de las juntas departamentales. O visto desde otra perspectiva, para entender su efectividad, su influencia en las realidades provinciales, es necesario identificar e investigar las múltiples alianzas que se establecieron a nivel local y regional con múltiples actores políticos, económicos y sociales. Es necesaria una sociología política.

Conclusiones

En este artículo me he centrado en un tiempo, en unos territorios y en el principio de un proceso: entre 1820 y 1822, las diputaciones provinciales de las audiencias de Guatemala, México y Nueva Galicia iniciaron la etapa de contención y limitación de las amplias atribuciones políticas, fiscales, militares y en materia de justicia que ejercían los pueblos a través de sus respectivos ayuntamientos. La base de partida de este proceso fue el control fiscal y financiero de pueblos (la supervisión y definición de los ingresos y gastos de las finanzas municipales, la determinación de las bases imponibles, la precisión de la incidencia social de los impuestos y la aprobación de la deuda pública). Parafraseando a Max Weber: el monopolio legítimo y efectivo de la fuerza comenzó con el intento de controlar y dominar el sistema fiscal a nivel local.

Referencias

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